中国究竟有多少个城市？据《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》所附根据第六次全国人口普查数据整理的《城市（镇）数量和规模变化的情况》表，2010年我国城市为658个。但国家民政部区划地名司主办的中国行政区划网公布的《中华人民共和国行政区划统计表（截至2011年12月31日）》，这个数字是657个，而民政部所发布统计数据的截止时间较晚，应更可取。（本文作者注：本文写于2014年12月，截止2021年2月为664座城市）
那么，657个城市是如何统计的呢？根据《中华人民共和国行政区划统计表》，657来自于4个直辖市 284个地级市 369个县级市。这就是说，所谓城市，就是“设市城市”；在当今中国，行政区划的名称上不带“市”字的地方，就不能称为城市，县、旗不是城市，州、盟也不是（州、盟首府通常是一个县级市）。按照城乡二元体制，其他地方都是农村。
很明显，这种由国家民政部区划地名司按行政区划及其相关行政层级设定的城市统计口径，与事实、与人们的感受十分不同。并且国家新型城镇化规划第三十一章也已经提出要“规范统计口径、统计标准和统计制度方法”。随着我国新型城镇化规划的制定实施和户籍制度改革的推进，确立对“城市”、“城镇”的正确认识和定位，对于促进我国新型城镇化健康发展具有重要意义。
一、现阶段我国城市统计口径的问题
（一）不能真实反映城市发展的实际情况。2011年5月第六次全国人口普查之后，有媒体根据人口规模排列出我国城市人口最多的城市，第1名重庆，人口2885万，第7名保定市为1119万，第11名南阳市为1026万，第13名临沂市为1004万，根据人口数量都称之为特大城市。实际上，根据重庆市2013年统计公报当年年末作为行政区划的重庆市常住人口3016.55万人，其中，城镇人口1391.02万人。按照保定市2014年统计公报，全市当年年末常住人口为1029.5万人，其中，城镇人口为454.6万人。不仅特大城市有这样的问题，其他行政区划都有以总人口数冠名为大、中、小城市的问题。
（二）人为把城市分成三六九等。由原有计划经济体制所安排，我国城乡社会的一个显著特征，是按照行政级别高低建立了从特大城市到大城市、到中小城市、到小城镇再到农村区域的金字塔型人类居住区体系。在城市部分，现阶段我国的“市”有直辖市、副省级市、省辖市、地级市、县级市。最近一些年，浙江省试验设立了“镇级市”（2010年起）。在此基础上，2014年7月5日，国家发展改革委、中央编办等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”，正式开始了大镇设市的试点。2012年5月8日，“河南省濮阳县庆祖镇西辛庄市（筹）”自行挂牌成立，“村级市”开始出现。以这样的标准来划分，很可能出现“xx市（直辖市）xx市（副省级城市或地级市）xx市（县级市）xx市（镇级市）xx市（村级市）”。同样可以称为“市”的事实表明，作为城市它们在实质上是平等的，而以行政级别来划分城市，导致“城市”的外延十分混乱。如果对中国特色的行政体制不熟悉，面对这么多“市”，特别是，如果五级“市长”聚齐了，人们会被他们之间的区别是什么搞得晕头转向。
最重要的是，在原有计划体制下，不同行政级别的城市掌控着数量质量不同的资源，从而人为加大了特大城市资源的集中度和人口吸附能力，而形成了“城市病”，同时也人为降低了其他城市特别是中小城市的地位作用，使其难以平等地发挥城市功能。进而，这一体制带来了我国社会结构的不平衡，造成了资源由农村区域、中小城市区域向特大城市、大城市的单向流动，造成了区域经济社会发展的不平衡和城乡社会的不和谐，形成了社会结构、社会管理体制对经济社会发展的阻碍和束缚。
（三）按照行政级别赋予城市不同待遇，不利于城市相对均衡发展。根据我国《立法法》第六十三条规定，只有省、自治区、直辖市和“较大的市”的人民代表大会及其常务委员会才可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。“较大的市”是《立法法》规定的一个法律概念，是指除直辖市以外有立法权的城市，包括省会城市、特区城市和国务院特批的设区城市。国务院批准的“较大的市”目前有49个，其中省会城市27个、特区城市4个以及国务院先后4次批准的18个城市，具体为：1984年10月批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆共13个市（重庆于1997年3月升格为直辖市）；1988年3月批准的宁波市；1992年7月批准的淄博、邯郸、本溪市；1993年4月批准的苏州、徐州市。据报道，2014年8月25日，根据中共十八届三中全会“逐步增加中国有地方立法权的较大的市数量”的要求，十二届全国人大常委会第十次会议审议《立法法》修订草案，拟将地方立法权扩至全国282个设区的市，除省会市、经济特区所在地的市及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。尽管国家赋予不同行政级别的城市以不同待遇，一定程度上有利于加强中央对地方的控制，但可能并不有利于城市及相关地方发挥自身优势、形成区域发展特色，也不利于发展地方和基层民主，不利于调动各地政府发挥自身积极性、更好地为本地民众服务。
以行政级别赋予城市不同待遇也导致一些地方政府片面追求城市的级别。据报道，在十八届三中全会决定中提出“对具备行政区划调整条件的县可有序改市”之前，全国至少有138个县（地区、盟）提出了撤县改市的“设想”，一些县级人大代表、政协委员就此提出了关于本县撤县改市的建议案和提案。为什么要撤县改市呢？这是因为，按照有关规定，县改为市以后，可以得到上级较高税收返还比例、增加城市维护建设税等收入；县级市主要领导往往高配或得到更多的提拔机会；可以得到更多上级分配的建设用地指标、工业项目、水资源占用量等。既然对县级市实行优惠政策，县级政权机关领导人当然要争取这些利益。然而，尽管这些优惠政策可能也有利于地方发展，但片面追求城市的行政级别也会进一步强化领导干部的计划经济观念和“片面发展观”，也可能给一些地方增加滥占耕地作为建设用地提供借口，人为增加实行最严格耕地保护制度的难度，也可能给中央政府有关部门提供更多寻租机会。
（四）以行政级别统计城市、城镇，强化了城乡二元体制。现行城乡统计口径也是我国城乡二元体制的组成部分和重要基础，是城乡二元体制下政府决策的重要依据。我国城乡二元体制的基本特征是通过中国特色的户籍制度在城市和农村实行不同管理体制，而且由于政权机关全部设在城市、城市掌控着绝大多数经济社会发展资源，加上城市内部实行金字塔领导体制，地方基层政权机关的领导者由上级领导机关任命，并且农村人口在国家事务乃至本地事务上都缺乏话语权，因而地方和基层政权机关的职责主要是服务和服从于上级领导机关，为国家利益服务、为城市向农村攫取资源，而不是为本地特别是农村居民服务、为农村居民争取利益。于是，农村区域被迫不断地向城市输送资源，带来了城乡社会日益分化、城乡差距不断加大，形成了“城市像欧洲、农村像非洲”的中国特色城乡社会格局。
行政化的城市、城镇统计口径强化了官员考核制度的不合理。以现行统计口径为基础考核行政官员的政绩，虽然也加强了不同地方官员的竞争性，但过度强调城市、城镇与行政区划的关联，也强化了行政区划之间画地为牢、壁垒森严的封闭性，极大地削弱了城市对不同行政区划的周边区域应有的辐射带动、互补共享功能。比如北京市周边的河北省农村和城市地区，可以和应该分享的许多资源都很难分享，人为形成了京津冀一体化协同发展的障碍。进而也引导了不同地方的盲目竞争、重复建设，甚至竞相破坏生态、环境、资源，带来了经济社会发展的失衡和经济社会结构性矛盾，造成了不同地方之间的不合作、不协调、不和谐。同时，以行政化统计口径的考核也导致了考核的不公平性。不同区域的区位、基础条件不一样，但考核依据和内容一样，导致欠发达地区的官员被普遍认为能力水平不如发达地区，而事实并不尽然。很明显，以行政化的城市、城镇统计口径为基础的官员考核制度，不能够引导不同地方的领导机关遵循经济规律实行科学发展、遵循自然规律实行可持续发展、遵循社会规律实行包容性发展，不改变已经不行了。
二、重点镇名单的涵义
2014年7月21日，国家住建部、发展改革委等7部门发布《关于公布全国重点镇名单的通知》（以下简称《通知》），称决定将北京市门头沟区潭柘寺镇等3675个镇列为全国重点镇并予以公布，原2004年公布的全国重点镇名单同时废止。作为推进新型城镇化的一个举措，这个重点镇名单的公布引起了媒体的普遍关注。
《通知》所列重点镇，有一点十分引人注目，这就是有的“重点镇”早已经成为颇具规模的城市。比如浙江温州的柳市镇，据中国柳市网“柳市简介”介绍，该镇户籍人口21.5万、外来人员24万多（未注明年份，根据上下文推测为2011年）；浙江瑞安的塘下镇，据“中国·塘下”网“文明塘下”介绍，根据瑞安市人口六普数据，2011年塘下镇常驻人口34万（未提供户籍人口数，文中提及2007年外来人口为11.03万人）；浙江温州的龙港镇，据龙港政务网“龙港概况”介绍，2011年该镇总人口达50万，等等。按照联合国以2万人作为定义城市人口下限、10万人作为划定大城市下限的统计口径，这些镇都已经达到大城市的标准，为什么还只是“重点镇”呢？
当然，对于7部委重点镇名单来说，一部分重点镇能不能称为城市并不是重点，重点在于，这样来推进的城镇化，是不是真的是“新型”城镇化。此次7部委《通知》不仅在确认谁是重点镇的问题上显示了计划经济体制的“硬度”，《通知》仍然要求各地各有关部门“在政策、土地及项目安排上对全国重点镇建设发展予以扶持”，显示了其计划经济旧思维的“强度”，而没有显示出新型城镇化应有的“新”来。
（一）“在政策、土地及项目安排上予以扶持”，一定程度上还是推动工业项目在小城镇遍地开花的思路。尽管在现代社会城市化和工业化是紧密相连的，但从发达国家小城镇建设的经验来看，并非小城镇都可以以工业作为产业基础的。就是说，我国并非所有这些重点镇都要以成为工业城市为其发展前途。尽管《通知》这里没有明说“项目安排”就是工业项目，但人们习惯上会把它理解为主要是工业项目。虽然作为小城镇而且是重点镇也可以为国家工业化最终完成贡献力量，也必然有许多重点镇确实会成为工业城市（名单中有一部分已经是），但既然是小城镇，它不可能具有城市特别是大城市、特大城市那样的竞争力，从最近一些年欠发达地区招商引资工作的教训来看，如果着眼于发展工业、以工业产业来支撑小城镇发展，许多重点镇更多只能引进那些在大城市无法容身，破坏环境、生态和资源的项目，要是这些项目安排在政策、土地供应方面给予扶持，就很可能对一大批重点镇和毗连农村地区带来伤害。从产业布局和中小城市、小城镇协调发展的需要来看，并不是所有重点镇都必须以工业产业来支撑，而以其他产业支撑不仅必要也完全可能，比如养老、教育、医疗、文化等等产业和社会事业，一些小城市可以仅仅是大学城、康养城、娱乐城、金融城等。因此，应当明确强调引导重点镇发展适合本地实际情况的产业，尤其是应当明确强调引导公共服务和社会建设资源向重点镇流动，而不应当含糊其辞地讲项目安排上的扶持，从而让新型城镇化条件下的重点镇发展有可能重蹈盲目发展工业、破坏环境生态资源的覆辙。
（二）“在政策、土地及项目安排上予以扶持”，仍然是赋予特权（特别是与行政级别相应的特权）来促进城镇发展的思路。固然重点镇的发展需要上级领导机关的重视和“扶持”，但不应当仍然以建立特区式的、高配领导者行政级别的思路来推进重点镇建设。所谓“政策……上予以扶持”，应当是典型的计划经济体制下的政府主导，是新型城镇化所必须摒弃的思维。尽管笔者并不赞同一些学者专家一概否定“政府主导”一词，但计划经济体制式的政府主导确实到了非抛弃不可的时候了。事实上，即使是最发达的市场经济，也不可能没有政府主导，问题在于，政府主导不应当是给予一部分地区、一部分人特权，而应当是建立平等竞争的秩序；不应当是政府包办，而是要做好规划、让社会来实施；不应当是政府少数官员在办公室里摸脑袋决定，而是要以科学和民主的方式制定规划，统筹兼顾各方面利益诉求，实现资源相对均衡布局；不应当是换一任领导就换一次规划，而要使规划具有刚性，形成为法律性文件。所谓“扶持”，不应当是上级领导机关对重点镇的恩赐、赏赐，而应当是政府推动经济社会发展资源相对均衡布局所带来的资源流动。资源均衡布局、城市农村统筹协调发展，是小城市、小城镇和农村区域发展的需要，也是大城市健康发展、治疗特大城市城市病的需要。计划经济体制下的城市化，是掌权者把资源聚集在自己周围，削弱了小城市、小城镇和农村区域的发展条件，看上去是大城市、特大城市得到了好处，其实，像北上广深这样的城市资源过度集中之后尽管也得到了很多特权带来的好处，但也降低了生活质量、提升了生活成本，就像许多人大吃大喝之后并没有得到健康只是得了高血压、高血脂一样。当然，把一部分资源从特大城市疏散到中小城市、小城镇、农村去，并不应当像计划经济时代那样以权力去剥夺一部分人的利益，而应当以利益引导的方式来加以推进。比如说北京大学，如果它要扩大规模、加快外延发展，在北京市内找地方不仅很难，成本也非常高，但假如由政府牵线搭桥，找到一个重点镇，在那个镇里建一个北京大学分校区，不仅成本很低，更可以促进小城镇的发展，政府对教育的投入也会更有效益。政府主导的新型城镇化应当是这样一种资源向小城镇和农村区域的流动和重新组合，而不应当是其他。
（三）“在政策、土地及项目安排上予以扶持”，仍然是强化上级对地方基层干预乃至控制的思路。上级领导机关以行政手段提供资源来促进重点镇发展，有利于强化上级政权机关对重点镇地区的控制力，但十分不利于培育重点镇发展的自主性和创造力。计划经济体制最大弊端之一就是压抑地方基层的主动性和创造力，而其压抑地方和基层的一个重要手段和方式，就是“扶持”。同时，这样的“扶持”也有可能引发以重点镇为主体的新一轮“跑部钱进”运动。既然掌权者仍然要把资源抓在自己手里以便于“扶持”别人，那么重点镇的领导干部还能怎么办呢？同时，该通知还宣布有关部委要“建立全国重点镇动态调整机制”，非重点镇的领导干部也得积极争取进入重点镇名单，向7部委跑去。
重点镇处于我国城市、城镇体系的末端，是我国城市行政管理体制中的一个部分。重点镇名单体现了7部委推进城镇化指导思想上的问题，体现了其“城市观”、“城镇观”的局限性。而要改变这些认识问题，落实到实际工作中，一个关键和基础性的举措在于改变以行政区划和相应行政级别作为统计口径的城市、城镇统计方式及统计制度。
三、应从推进国家治理体系现代化的角度去设计城市、城镇统计口径
城市、城镇的概念、定位及其表述的问题，实质上是国家治理体系的设计问题，应当从完善国家治理结构的战略高度来加以改革。
城镇化将让越来越多的人口进入市、镇，农村人口会较大规模地缩减，必将给我国社会政治关系带来改变。第一，是中央和地方关系的改变。未来国家纵向治理体系即中央和地方、基层关系如何设计，国家、省级地方、县级地方是什么关系，国家和城市、农村是什么关系，这是一个很大的问题。在存在着根深蒂固的大一统国家观念的中国，如何在不改变单一制国家结构的基础上实现中央对地方、对城市和农村的领导，这需要在实践中不断探索逐步形成新的制度。或许人们很难先验地预设未来中国纵向治理体系模式，很难想象我们可以照搬其他国家的治理模式，最终形成邓小平在1992年南方谈话中所期待的“一整套更加成熟、更加定型的制度”，人们并不能够指望国家的顶层设计来决定，而将取决于在地方和基层政治能力养成和提升的基础上中央和地方的博弈和协商。
第二，城市、城镇和农村区域各自内部关系的改变。在全面深化改革以使市场在资源配置中起决定性作用的今天和未来，一是市场经济的发展必然要求减少中央对地方的强制乃至控制，允许并且保障地方特别是中小城市的自主性甚至相对独立性，二是当新型城镇化使计划经济体制下形成的过度集中在特大城市、大城市的资源向中小城市和农村区域流动以后，今天贬义的地方保护主义将转变为褒义的地方主体主义，形成在保持中央对地方有效控制的基础上地方的自主发展和充沛活力。三是，在现代化建设达到一定发展阶段，当城市和农村地方都成为区域内平等和相对独立的经济社会发展极，将会形成一种“扁平化”的社会结构。因而在未来地方横向治理结构的设计上，应当推动城市、城镇和农村区域实行自治，建立完善基层群众自治制度。这与十八大报告“完善基层民主制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的要求是一致的。未来城乡社会普遍实行地方基层群众自治制度，不仅是城乡社会充满生机活力的前提，也必将是中国特色社会主义国家长治久安的基础。
因此，城市、城镇统计口径应去行政化。就现实而言，为了推进国家治理体系和治理能力现代化，人们应当顺应城乡社会结构“扁平化”的发展趋势，朝着打破城市行政等级化格局的方向作出努力，使新型城镇化健康发展。
（一）撇开行政区划、行政级别，主要根据城市和乡村居民居住区常住人口规模进行统计。按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，我国将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的其他户口类型，统一登记为居民户口。按照即将建立的居住证制度，城市、城镇、乡村人口必须要按常住人口进行统计，如我国常住城镇人口达到2万至5万的小城镇、5万至50万的小城市、50至100万人口的中等城市、100至500万的大城市、500万以上的特大城市有多少（这样来统计，我国的城市将远超过657个）。农村区域可以统计常住人口4000到2万的农村居民聚居区、4000人口以下的行政村、几十几百人的自然村有多少。同时，根据制定经济社会发展各种规划的需要，可以按照各方面指标进行统计。
以常住人口来统计城市乡村，不仅是在新的居民登记制度下政府为居民提供公共服务的必然要求，事实上也是取消户籍制度以后城乡社会治理的必要条件，尤其是发展基层群众自治制度的基础性前提。常住人口常住一个地方，就应该成为那个地方政府的选民。参与居住地的社会政治生活不仅是他们应有的民主权利，也是他们融入当地社会的前提条件。过去是户籍制度阻碍了常住人口参与居住地的社会政治生活，现在人们已经没有理由阻止一个人参与自己生存空间内的社会政治生活了。迄今为止，许多农村常常不得不花费很大成本让农民工回农村老家参加村民选举，而且选举之后他们再回到城市打工，并不能参与本村的公共生活，参与选举没有什么意义，村民自治事实上也几乎与他们无关。可以说，以常住人口统计人口，是推进国家治理体系和治理能力现代化重要条件。
（二）将城市和行政区划区别开来进行统计。以河北省保定市为例，称“保定”，即可指作为城市的保定，统计保定这座城市“市区”常住人口等数据；如果说“保定市”，即可指作为行政区划的保定“市域”，统计保定市行政区划内的数据。县城也应当如此，比如江苏省响水县，作为“县城”来统计就称“响水”，作为“县域”来统计就称之为“响水县”。
（三）尽量压缩县改市的规模，取消镇级市的试点。十八届三中全会决定和国家新型城镇化规划作出了“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”的规定，“十三五”规划纲要也有“完善设市设区标准，符合条件的县和特大镇可有序改市”的要求。对此，本文认为，应当尽可能对撤县改市的严格审批，除非十分必要，一般不应当批准撤县改市的申请。最重要的是，改革应当以取消所有特权为指向，而不应当在同样的城市中、在同一行政层级中制造出越来越多的各种各样的特权来。
（四）根据“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针政策，赋予行政区划内含有农村区域的县以应有的优惠政策。应当以向县倾斜的政策，引导一部分已经改为县级市恢复县的称谓，其余的县级市有的可改为目前的地级市的市辖区，有的可改为省辖市。并且应当取消一些地方“镇级市”、“村级市”的改革“试点”。就小城镇建设来说，也并不需要“重点镇”这样的概念及其统计，也应当尽快取消。省、市、县、乡镇、村，应当仅仅是不同区域的名称，区域之间应当享有平等的权利。当然，在现阶段，由于我国计划经济体制造成了区域和城乡之间的发展不平衡，目前应当以补偿性的优惠政策给予欠发达地区和农村地区以照顾，直到地区间相对均衡发展。农村的问题还有特殊性，应当长期赋予县级地方以特殊优惠待遇。一是多年来农村居民备受歧视，政府为城市居民服务远远多于农村居民，因此应当在农村公共服务投入方面提供多于城市，直到实现公共服务均等化为止。二是应当对作为公益性很强并且为弱质产业的农业和农业从业者给予扶持和优惠。三是，由于生态资源较多集中于农村区域，为了支持和加强生态文明建设、为全社会提供更多生态福利，国家应尽快建立健全生态文明建设补偿机制。无疑，国家给予农村区域的补偿和支持不是给县级政府的，而必须是给予农村居民和农业从业者的，县级以下地方必须加强基层群众自治制度建设，以民主和法制来保障农民的权利。在全面深化改革中，县级地方民主制度建设应当提速。
（四）尽快增设直辖市，逐步取消副省级市、地级市。考虑到中央政府需要加强对地方的控制力、影响力和合法性基础建设，可较多增加中央直辖市的数量。从现实需要来看，特别是尽快在边疆地区增设直辖市，比如新疆的喀什、和田、伊宁等等。副省级市的设立与原有计划经济体制有关，在实行使市场在资源配置中起决定性作用的改革以后，没有理由为一部分城市保留这种不伦不类的行政级别。副省级市一部分可升格为直辖市，如深圳、厦门、宁波、青岛、大连等，一部分作为省会城市仍作为省辖市。地级市的设立也没有宪法依据，在普遍实行省直管县改革以后，可将地级市全部改为省辖市，一部分地级市也可以升格为直辖市。省辖市的行政区划原则上应不再超出其城市市区范围，因而省辖市应当不再具有行政区划的意义；如果能够实行城市地方的自治，“省辖市”之“辖”也将失去上级管理下级的含义。
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