全面抗战开始后，一九三七年八月十二日，国民党中央常务委员会召开临时会议，决定设立国防最高会议为战时党政军的最高领导机构。这个机构以国民政府军事委员会委员长蒋介石为主席，以国民党中央政治委员会主席汪精卫为副主席。
会议还决定组成中国大本营，由蒋介石任海陆空大元帅，程潜任参谋总长，白崇禧任副参谋总长。中国大本营是国家战时体制，集军事、政治、经济大权于一身，以实行国家总体战。
中国大本营将全国划分为五个战区：
第一战区：司令长官蒋介石兼任，辖第一集团军，总司令宋哲元；第二集团军，总司令刘峙；第十四集团军，总司令卫立煌。
第二战区：司令长官阎锡山，辖第六集团军，总司令杨爱源；第七集团军，总司令傅作义；预备军，总司令阎锡山兼任。
第三战区：司令长官冯玉祥，辖第八集团军，总司令张发奎；第九集团军，总司令张治中；第十集团军，总司令刘建绪；第十五集团军，总司令陈诚。
第四战区：司令长官何应钦，辖第四集团军，总司令蒋鼎文；第十二集团军，总司令余汉谋。
第五战区：司令长官蒋介石兼任，辖第三集团军，总司令韩复榘；第五集团军，总司令顾祝同。
由大元帅和参谋总长直辖的部队是：
第一预备军，司令长官李宗仁；
第二预备军，司令长官刘湘；
第三预备军，司令长官龙云；
第四预备军，司令长官何成浚；
第十七集团军，总司令马鸿逵；
第十八集团军，总司令朱德。
海军总司令陈绍宽；空军总司令蒋介石（兼），空军前敌总指挥周至柔。
接着，国民政府以大元帅蒋介石的名义正式下达了大本营第一、第二、第三号训令，在年初制订的甲乙两套作战计划的基础上，连续颁布了一系列的作战指导训令，要求所有部队“仰即遵照实施之”：
第一战区：“近迫该当面之敌，实行柔性之攻击，以吸引其主力，俾我第二第三战区之作战得从容展布。但如敌军企图真面目与我决战时，则应毅然尽全力以防制之。”
第二战区：“打破敌军惯用包围行动之企图，使其对我第一战区不敢放胆施行正面之攻击，同时牵制热河以东之敌军，使其对青岛、淞沪之作战不能转用兵力。”
第三战区：“迅将目下侵入淞沪之敌，陆海军及其空军陆上根据地，扫荡扑灭，以准备敌军再来时之应对。同时对于浙江沿海敌可登陆之地区，迅速构成据点式之阵地，阻止敌人登陆，或乘机歼灭之。”
第四战区：“除对敌海陆空之扰乱，完成战备态势外，应充分准备参加第二期之作战。”
第五战区：“本战区作战之特性，为对敌强行登陆之作战，故以立于主动地位，确占先制之利，根本打破敌军登陆之企图，此为作战指导上之第一要义。纵使敌军一部先行登陆，务必迅速围攻而歼灭之，不使后续兵团籍此以为安全登陆之掩护。此为作战指导上之第二要义。必要时，在指定地区之范围内扼要固守，绝对限制敌军之进展，运用机动部队而歼灭之，以确保我国军南北两战场作战连系之中枢。”
海军：“淞沪方面实行战争之同时，以闭塞吴淞口，击灭在吴淞口以内之敌舰，并绝对防制其通过江阴以西为主，以一部协力于各要塞及陆地部队之作战。”
空军：“空军应集中主力协同陆军，先歼灭淞沪之敌（以敌舰及炮兵为主要目标），尔后任务另指定。”
第一至第四预备军：“除别命所示者外，各依指定之地区，迅速集中完毕后，根据各战区前方会战之经验，各自实施（必要时可与中央各军事学校连络）适当之战时教育，并保有随时应战之机动性。”
直属部队与预备军同。
后方勤务部：“适应各战区作战之要求，完成通讯、交通诸设备，充实弹药器材诸项补充。对集积运输之要领，即务必分散配置，顾虑对空遮蔽，以避免敌空军及炮兵之轰炸，且能不失时机补充前方，并考虑第二期作战之物资充足法为要。”
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