2020年，世界贸易组织（WTO）迎来25岁。本应是少壮之年，结果却仿佛迎来暮年，原总干事提前一年辞职，新总干事选举面临阻碍，“掌门”一职已空缺三个多月。11月底，美国某媒体发表了一则独家新闻，宣称被美国支持的、有意角逐WTO总干事宝座的韩国人俞明希，由于不能获得WTO多数支持，打算退出选举。如果此消息成真，另一位不受美国支持的、10月28日曾被宣布成为第七任总干事惟一推荐人选的尼日利亚前财政部部长伊韦阿拉（NgoziOkonjo-Iweala），将成为WTO首位来自非洲的女性领袖。正当尼日利亚人民准备额手相庆之时，俞明希否认退出传言，使得WTO“掌门”继续难产。
在现行国际秩序下，世贸组织真的已经可有可无了吗？答案是否定的。
本文刊发于《环球财经》2020年9月刊
记者|王珠珊
编辑|杜 平
瑞士当地时间7月30日，世界贸易组织（WTO）8月“夏休季”前最后一次的总理事会会议中，164个成员国及地区仍未就代理总干事人选达成一致意见，到今年8月31日现任总干事、巴西人阿泽维多（RobertoAzevêdo）正式离职时，世贸组织将面临着“群龙无首”的局面。
不过，阿泽维多手下四位副总干事——来自尼日利亚的阿加（YonovFrederickAgah，贸易政策审议、发展、培训和技术合作）、来自德国的布劳纳（Karl-ErnstBrauner，负责法律事务、规则、行政及总务）、来自美国的沃尔夫（AlanWolff，负责农业和初级产品、贸易与环境、世贸组织加入问题、信息技术解决方案、语言、文件及信息管理）和来自中国的易小准（负责市场准入、服务贸易、知识产权、经济研究和统计）已决定留任副总干事，在这段“过渡期”内将继续各司其职，直到世贸组织总理事会遴选出新任总干事后，上述四人将在新总干事提名新副总干事正式卸任。
5月14日，自2013年以来一直担任世贸组织总干事的阿泽维多宣布辞职，成为历史上第一位提前请辞的WTO总干事，距离他结束总干事任期（2021年8月）还有一年的时间。7月30日，路透社援引三名匿名消息人士称，美国力主本国的沃尔夫出任代理总干事，但欧盟与中国反对这一提议；另有消息指出，WTO除美国外的其他国家更属意德国的布劳纳出任这一职位，因各方无法达成一致意见，导致了世贸组织的“领导真空”。
八位候选人展开角逐7月30日，WTO夏休季前的最后一次总理事会会议虽然没有选出代理总干事，但WTO总理事会主席、新西兰人沃克（DavidWalker）透露，他与争端解决机构主席、洪都拉斯人卡斯蒂略（DacioCastillo）和贸易政策审议机构主席、冰岛人阿斯佩隆德（HaraldAspelund）已组成遴选小组，将对八名候选总干事人选进行面试并举行三轮磋商，逐步缩小参选人范围，第一轮磋商或将于9月7日开启，八位候选人将逐一与遴选小组进行面对面的交流，然后，遴选小组将会在每一轮磋商后淘汰三名候选人，直至选出最终的新任总干事。预计新总干事将在今年11月7日走马上任，或有对美国大选结束后（11月3日）美国方面的变化的考虑。
美国总统特朗普自上任以来，一直频频对欧盟、中国、加拿大等国家及地区发起“贸易战”，还曾在2018年8月30日扬言要退出世贸组织，更通过阻挠WTO争端解决机制上诉机构的成员遴选导致上诉机构于2019年12月10日停摆。虽然WTO总干事的阿泽维多提前离职的理由是个人身体原因，但美国对WTO的批评令他身心俱疲。显而易见的是，新任总干事的遴选过程，自然也绕不开美国施加的影响力。
1995年1月1日，成立于1947年10月30日的关税与贸易总协定（GATT）正式改组为世贸组织，自1993年7月1日出任GATT总干事的爱尔兰人萨瑟兰（PeterSutherland）出任首位世贸组织总干事，并于四个月后（5月1日）将工作移交给来自意大利的鲁杰罗（RenatoRuggiero）。WTO总干事的人选遵循“一北一南”原则，起初的一届任期为六年，新西兰的摩尔（MikeMoore）与泰国的帕尼帕迪（SupachaiPanitchpakdi）曾平分一个任期（1999~2005年）。至2003年WTO对新总干事提名进行改革后，总干事任期自2005年改为四年一届且可连任一次，通常都是在换届年的9月1日正式上任，法国的拉米（PascalLamy）与巴西的阿泽维多也是严格执行着“一南一北”原则。然而，这个原则已遭到非洲各代表的质疑，在他们看来，这次该轮到非洲了（注1）。因此，尼日利亚力推本国经济学家、世界银行前官员伊维阿拉（Okonjo-Iweala）参与总干事的角逐。伊维阿拉是一名资深国际金融学专家，从未在WTO任职，但她曾表示，“职业生涯其实一直在和贸易打交道”。
若以工作经验来看，沙特阿拉伯前经济和计划大臣、银行家图韦杰里（MohammadMaziadAl-Tuwaijri）、英国前国际贸易大臣福克斯（LiamFox）以及摩尔多瓦外交官乌里扬诺夫斯基（TudorUlianovschi）因国际贸易方面的经验与伊维阿拉一样，属于“圈外人”，他们如果能够另辟蹊径，通过为WTO带来不一样的视角，或可打动遴选小组。
而前WTO副总干事、北美自贸协定谈判墨西哥首席代表塞亚德（JesúsSeadeKuri），中韩自贸协定及新版韩美自贸协定谈判代表、韩国产业通商资源部通商交涉本部长俞明希，2015年WTO内罗毕部长级会议主持人、肯尼亚前外交部长阿明娜·穆罕默德（AminaC.Mohamed）以及关贸总协定乌拉圭回合谈判专家、埃及资深国际贸易法律专家马姆杜（Abdel-HamidMamdouh）三人，则是WTO的“老面孔”，究竟谁能问鼎新任总干事之位，仍保留最后的悬念。有消息指，美国属意塞亚德当选，但政策研究网站沃克斯欧洲版公布的调查显示，此次没有提名候选人的欧盟，似乎有意支持一位来自非洲的候选人（注2），美欧在提名新总干事的人选上或将面临新一轮的分歧。
对于WTO新任总干事的人选，中国国际贸易学会副会长姚望认为，其实，与国际贸易谈判相关的工作经验并非是个必选项，个人能力、知识水平、是否有果断的决策力等才是考量总干事的决定性因素。由此看来，上述八人中，无论谁能成功当选总干事，都将肩负比往届总干事更多的责任。
三大难点困住世贸组织改革新任总干事若能顺利于11月7日上马，其面临的第一个当务之急，就是如何全面重启停摆七个多月的争端解决机制上诉机构。2019年12月4日，因WTO争端解决机制上诉机构的七名法官中，已有六人任期届满，但个别国家（比如美国）一直在阻挠新的法官遴选程序，导致上诉机构于六天后（12月10日）宣布暂时停摆，酿成了WTO自1995年成立以来的最大危机。特朗普一直对WTO的争端解决机制上诉机构心怀不满，认为美国在WTO的诉讼差不多都败诉了。“德国之声”中文网站一针见血地指出，美国向上诉机构提起的诉讼案例，比欧盟与中国的总和还要多。美国自2018年开始与欧盟和中国开打“贸易战”，近期又将“战火”延续到了加拿大。只要WTO上诉机构在争端中判决美国败诉，美国就会美国指责其偏袒对手国（注3），因此，在上诉机构法官换届选举时，美国等少数国家开始阻挠可能会影响到今后美国胜诉的人选担任这一职位。美国国务院智囊团“美国外交关系理事会”官网总结的贸易争端统计图（截至2017年底）显示，美国是发起贸易争端上诉最多、被发起上诉也最多。
直到今年7月31日，停摆七个多月的上诉机构终于重启——WTO总理事会会议不但确认了遴选新总干事的时间表，还组建了一个多方临时上诉仲裁安排的仲裁员库，来自我国清华大学的法学教授杨国华与巴西、加拿大、欧盟、墨西哥等十人被任命为临时仲裁员，他们将在上诉机构停摆期间处理各方提起上诉的争端案件。作为三大支柱之一的上诉机构，竟然面临如此严峻的挑战，姚望认为，美国等少数发达国家以WTO偏袒发展中国家为由，对WTO的决策采取“不支持、不配合、不合作”的态度，令很多谈判或决策陷入僵局，也导致各代表团很难达成一致意见，削弱了WTO的影响力。
其次，新总干事还将面临如何克服WTO“协商一致原则”的缺点。姚望对《环球财经》记者表示，与联合国等机构投票决议中“少数服从多数”原则不同，WTO的164个成员国家或地区享有同等的权力，在某项决议进入讨论阶段时，必须全体成员均表决同意，该决议方能发挥效用，反之，任何一个成员都可能拥有所谓“一票否决权”。尽管协商一致原则会令讨论时间过长，继而拖垮WTO的工作效率与影响力，但姚望认为，目前尚未出现更合理、更切实可行的替代方案。
再次，WTO的国际影响力逐渐下降，新任总干事上任后，就应考虑如何重振WTO。WTO自2001年11月开启有关农业、非农产品市场、服务、知识产权等八个方面的多哈回合谈判，因各方无法在削减农业补贴的问题上达成一致，于2006年7月22日被WTO总理事会宣布停止。以多哈回合的失败为由，美国外交关系理事会认为，全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、美欧跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）等或可成为WTO的替代品，WTO的影响力也将势必因这些协议的签署而进一步式微（注4）。对此，姚望评论称，尽管多哈回合谈判的流产，确实是WTO遭遇滑铁卢的一次挫败，它标志着WTO发起的很多谈判已经无法协调各方意见，也无法最终达成一致，会给全球经济带来深远的负面影响，但是，上述协议并不能替代WTO在国际贸易谈判中的重要地位。姚望举了一个很形象的例子——如果人体的某一个器官因病衰竭，那么其他器官可能会发挥出新的功能来替代衰竭的那个，但这只是起到了补充作用，并不能完全替代那个衰竭的器官，还是会影响到人体健康，而WTO正是那个在国际贸易中无可取代的机构。
此外，牛津大学政治经济学者佩廷格（TejvanPettinger）更是列出了WTO自由贸易协议令发展中国家幼稚产业无法受到有效保护、最惠国待遇伤害本国产业、无法减免农业税、忽视文化与社会因素等九大缺点（注5）。这些问题在姚望看来确实是制约WTO的因素，因此他建议，WTO的改革目标应注意三大问题：一是公平性，通过更加公平的规则，对发展中国家提供更大的扶持力度，促进其发展；二是权威性，WTO在执行决议的过程中应该带有“牙齿”，未来的新总干事应注意及时发挥WTO的权威作用，既可及时对违规成员做出判决，又应出台相应的制裁手段，适当惩罚违规的成员国/地区或其境内的企业；三是效率性，WTO应在执行各项决议的时候突出高效性，避免出现悬而未决的现象。
注：
1.JudithGoldstein：《WTO将选出新领导，以下这些人参选》，2020年6月17日，https://www.washingtonpost.com/politics/2020/06/17/wto-is-getting-new-boss-heres-whos-running/；
2.MatteoFiorini/Bernard/Hoekman/PetrosMavroidis/DouglasNelson/RobertWolfe:《遴选WTO新总干事：贸易区怎么看？》，2020年7月8日，https://voxeu.org/article/selecting-next-wto-director-general-what-trade-community-thinks；
3.NikMartin:《美国让WTO上诉机构停摆到底为了啥？》，2019年12月13日，https://www.dw.com/zh/美国让wto上诉机构停摆到底为了啥/a-51656335；
4.JamesMcBride/AndrewChatzky：《WTO的下一步是什么？》，2019年12月10日，https://www.cfr.org/backgrounder/whats-next-wto；
5.TejvanPettinger：《对WTO的批评》，2019年3月29日，https://www.economicshelp.org/blog/4/trade/criticisms-of-wto/。
本文刊发于《环球财经》2020年9月刊，刊发标题为《世贸组织面临新挑战——选总干事难，当总干事更难》
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