检察机关与法院就强制拆除违法建筑物法律适用问题达成共识，历时四年的连续监督终使该领域执行申请难受理、难执行问题得以彻底解决
在前后三年的时间里，相继作出的64个责令拆除占地违法建筑物的行政处罚决定因法院不予受理强制执行申请而被打了“白条”。在检察机关的持续跟进监督下，不仅使错误得到纠正，而且还建立起长效机制，有效解决了影响法律适用的难点问题、遏制住了类似的土地违法行为。
今年4月18日，发生在安徽省宣城市某县的这起自然资源和规划部门申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案，被最高人民检察院作为第三十六批指导性案例对外发布，供各地参照适用。这也是最高检首次以行政检察类案监督为主题发布的指导性案例。
违法建筑难拆除
行政执法部门申请强制执行遭拒
这起检察监督案件线索，是2018年年初宣城市某县检察院在全国检察机关统一开展的行政非诉执行监督专项活动中发现的。
该县检察院起初掌握了3条这样的案件线索。在这3起县国土资源局（后改名为“县自然资源和规划局”，以下简称“县自然资源局”）申请强制拆除违法建筑物非诉执行案件中，该县法院均以行政机关具有强制执行权、申请事项不属于法院受理范围为由裁定不予受理。该县检察院依职权启动监督程序后，经检察委员会讨论决定，于2018年5月向县法院发出撤销原裁定、依法受理行政机关执行申请的检察建议。
收到检察建议后，该县法院召开审判委员会进行讨论后，决定对此检察建议不予采纳，同时决定对行政机关提出的强制拆除违法建筑物的执行申请一律不予受理且不再接收执行申请。
此后，该县检察院在进一步调查中又发现了新的案件线索：自2015年7月起，该县某投资有限公司未经县级以上人民政府批准，擅自占用该县某村1284.19平方米集体土地进行平整和建设钢结构棚，被占土地中属于永久基本农田的达889.47平方米。2018年4月20日，该县自然资源局经立案调查后作出行政处罚决定，要求该投资有限公司在接到《行政处罚决定书》之日起15日内，拆除在非法占用的889.47平方米永久基本农田上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。
然而，该投资有限公司在法定期限内，既未申请行政复议和提起行政诉讼，也未拆除违法建筑物。后虽经该县自然资源局催告，但该公司仍然置之不理。2018年7月19日，该县自然资源局依照行政处罚法的有关规定，向县法院立案庭邮寄了《强制执行申请书》等申请强制执行材料，对前述行政处罚决定申请强制执行，但被县法院直接拒收退回。
该县检察院还发现另外两起类似的案件线索：该县某专业合作社未经县级以上人民政府批准，擅自占用该县某村578.48平方米集体土地建设房屋；丁某未经批准，擅自占用该县某村民组220.16平方米的集体土地新建了一幢钢结构厂房，并对内部土地进行了平整。如同对某投资有限公司申请强制执行案一样，该县自然资源局所提交的后两次强制执行申请也均没有被该县法院受理。
当地土地管理部门向法院申请强制执行遭拒，是存在于某几个行政处罚案中还是带有一定的普遍性？为弄清这一问题，该县检察院决定继续推进办案工作。他们一方面向当地土地管理部门了解近年来拆除违法建筑物行政处罚决定的自动履行和申请法院强制执行情况；另一方面实地查看违法占地现场，向法院了解相关情况。检察机关经调查查明，该县自然资源局行政处罚案件实体和程序均合法，适用法律正确，申请法院强制执行符合法律规定，但是，县法院对2018年以来的该类执行申请均不予受理。
检察建议屡“碰壁”
两级检察院凝聚监督合力找症结
行政处罚决定合法，申请法院强制执行合法，但法院就是不予受理，怎么办？该县检察院决定监督到底，促使县法院纠正其违法行为。
该县检察院认为，法院对自然资源局针对某投资有限公司、某专业合作社及丁某等3起行政处罚强制执行申请，既不受理又不作出不予受理的裁定，致使县自然资源局在无行政强制执行权的情况下，既无法申请法院强制执行，又无法向上一级法院申请复议进行救济，致使行政处罚决定“白条化”。而案件被搁置的结果是，被非法占用的土地得不到恢复，土地管理秩序不能得到有效维护，还损害了行政执法权威。2018年12月，该县检察院再次向县法院提出检察建议，建议其依法受理并审查行政机关的执行申请。
对于这一检察建议，该县法院依然不予采纳。其理由是，行政强制法第四十四条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以下简称《批复》）赋予了自然资源局强制执行权，土地管理法与行政强制法存在冲突，应当适用行政强制法，法院不予受理县自然资源局的强制执行申请符合法律规定。该县法院还表示，正在与县政府、国土部门协商，妥善解决违法建筑物的强拆问题。
“案件不能就这样被‘悬了空’，违法占用土地行为必须得到纠正！可以考虑通过上级检察院的跟进监督来解开这个‘结’。”检察建议一再“碰壁”，该县检察院决定寻求上级检察院的支持。宣城市检察院经与县检察院会商，决定成立办案组，以更好地形成监督合力。
办案组成立后，分别与该县法院、县自然资源局进行沟通，进行充分的意见交换，以找准问题的症结。沟通过程中，县自然资源局与县法院都坚持各自的“说法”，双方的分歧主要体现在法律适用方面：县自然资源局认为，根据土地管理法的规定，其没有强制执行权；而县法院则认为，行政强制法已授予了自然资源主管部门强制执行权。
自然资源主管部门对土地违法案件中的违法建筑物拆除到底是否具有强制执行权？如果法院受理此类案件，又应当裁定由谁执行？为确保行政检察监督的质效，办案组首先必须厘清这些争议问题，才有助于实际问题的解决，从而最终实现法律监督的目的。
法律适用存分歧
类案监督条分缕析厘争议促共识
法律监督最理想的效果应是“双赢多赢共赢”。针对此案的监督，宣城市检察院没有简单地制发检察建议，而是在找准案件的争议焦点后，力争有关各方在法律适用上达成共识。办案组为此认真检索了相关案例、学术论文，在综合运用法律解释方法、相关案例和论文的基础上，就双方存在分歧的法律适用问题进行了梳理分析。
宣城市检察院审查该案后认为，根据我国法律规定，行政机关自行实施强制执行应当有法律明确授权，法律没有明确规定由行政机关自行强制执行的，行政机关应当申请法院强制执行。行政强制法对“行政机关强制执行程序”和“申请人民法院强制执行”分两章作出规定，该法第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本条规定之所以放在“行政机关强制执行程序”一章，目的是对“具有行政强制执行权的行政机关”实施强制拆除所作的程序性规定，并不是对某一行政机关具有行政强制执行权的法律授权。
具体到本案，案涉行政处罚决定均系某县自然资源局根据土地管理法作出，然而该法并未授予自然资源主管部门强制拆除违法建筑物的执行权。该法第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的……由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。自然资源主管部门针对违反土地管理法的行为作出责令强制拆除的处罚决定，行政相对人期满不起诉又不自行拆除的，应当由行政机关依法申请法院强制执行。而《批复》是就城乡规划领域的违法建设强制拆除所作的司法解释，即依据城乡规划法，乡镇人民政府有权对违反乡村规划的违法建筑物强制拆除，县级以上人民政府对城乡规划主管部门作出限期拆除的决定，当事人逾期不拆除的，有权责成有关部门强制拆除。有鉴于此，本案中某县自然资源局申请执行的行政处罚决定，依法应当申请法院强制执行，某县法院不予受理违反法律规定。
为取得法院对上述审查意见的理解与认同，办案组还对宣城市另外6个基层法院对于此类案件的法律适用情况进行了调研，且找到了宣城市中级法院支持检察机关观点的相关案例。基于一段时间里某县法院对数十起执行申请均不予受理的事实，宣城市检察院选择某投资有限公司行政处罚案等三件典型案例作为突破口，通过类案监督的方式制发检察建议。2019年6月，宣城市检察院就此三起案件正式向市中级法院发出检察建议，建议其监督某县法院纠正违法行为。不久，宣城市中级法院在规定期限内回复检察机关称，已建议某县法院自行纠正。
裁定好作执行难
持续疏难点通堵点促建长效机制
“法院可以受理并作出裁定，但究竟应该裁定由谁来强制执行？”面对某县法院有关执行难的顾虑，宣城检察机关在监督的同时也在主动思考解决这一问题的途径。通过走访考察其他县市的做法，检察机关发现“裁执分离”工作机制能够较好地解决法院“受案以后怎么办”的问题。
该县检察院检察长为此多次同县法院领导沟通交流，并就案涉问题向县委、县人大常委会报告，积极争取县政府支持，提出解决上述问题的意见建议，尽最大努力促成各方凝聚共识。在各方的共同努力下，2020年5月，该县政府制发《关于进一步建立健全违法违规用地防控治理长效机制的意见》（以下简称《意见》），明确行政执法部门就拆除非法占用土地案件中的违法建筑物向法院申请强制执行，法院裁定准予强制执行后，由县政府安排属地乡镇政府实施。
这一《意见》的出台，让县法院受理自然资源部门执行申请的现实障碍得以消除。与此同时，该县县、乡两级政府及行政主管部门按照“统一领导、属地管理、拆控并重、综合治理”的原则，建立健全网格巡查、快速反应、联合执行、联席会议等工作机制，以确保对违法违规用地执行到位。
长效机制建立了，然而在实操层面却并非一帆风顺。为检验监督质效，当地检察机关开展了“回头看”。他们发现，该县政府《意见》出台以后，由于行政主管部门和法院之间的沟通不是很有效，其申请强制执行仍然受阻。另外，对于县自然资源局积压的大批存量案件如何处理，双方还存在一定的分歧。
2020年7月，当地检察机关继续跟进监督，通过制发检察建议，打通了行政机关与县法院之间的沟通障碍。就这样，自2020年9月起，该县法院开始常态化受理县自然资源局违法建筑物拆除的执行申请。
针对县自然资源局存量案件处理难的问题，检察机关经过全面调查核实，又于2021年依法向县自然资源局发出社会治理类检察建议，建议该局积极沟通汇报，依法依规做好存量案件的后续工作。此后，该县法院对县自然资源局有关该类案件的强制执行申请均予以受理并裁定准予强制执行。
前后历时四年的连续监督，终使执行申请难受理、难执行问题得以彻底解决。上述案件中，某投资有限公司占用的889.47平方米永久基本农田上所建违法建筑物最终得以全部拆除，土地也得以复垦。某专业合作社及丁某非法占地建设建筑物案也正在妥善处理中。
2022年4月，宣城市检察院办案组在某县自然资源局工作人员的带领下，察看某投资有限公司拆除所建违法建筑物后的复垦现场。
2022年4月，宣城市检察院办案组对某县自然资源局进行案件回访。
道阻且长，行则将至。“行政检察监督在社会治理中就是要充分发挥‘一手托两家’的专业优势，当好‘法治引擎’，通过能动履职，积极疏通难点堵点，以‘我管’促‘都管’，努力促进与审判机关、行政机关形成共识。”宣城市检察院第五检察部负责人告诉记者。
以行政检察高质量能动履职
守护“耕地红线”
安徽是农业大省、粮食大省，全面落实最严格的耕地保护制度，对于保障国家粮食安全意义重大。自最高检部署开展“土地执法查处领域行政非诉执行监督”专项活动以来，安徽检察机关认真学习贯彻法治思想和关于粮食安全的重要指示批示精神，主动担当作为，勇于破解土地执法中的难点、堵点，办理了一批土地执法查处领域行政非诉执行监督案件，宣城市某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案即是其中的典型。
行政非诉执行检察监督基于“一手托两家”的职能定位，以“违法乱占耕地”为重点，聚焦土地违法“查处难”“执行软”等突出问题，找准关键环节、紧盯重点案件，通过检察监督确保行政机关的土地行政处罚决定得到依法执行，及时消除土地上的违法状态，确保土地资源不被破坏和非法占用。
土地违法行为的防范和惩治是一个系统工程，安徽检察机关坚持“个案办理—类案监督—系统治理”的监督路径和模式，努力从具体案件中“见微知著”，提高发现问题的穿透力，抓源治本。注重运用检察建议、专题报告等方式集中解决一类问题，促进一个行业领域问题的治理。注重找准问题症结，理清案件背后反映的司法、执法中的倾向性、普遍性问题，提出监督纠正、堵塞漏洞、建章立制的检察建议，同时上下联动加强跟踪跟进，以切实解决社会治理中的共性问题。
检察监督作用的发挥不能单靠检察机关一家，而应坚持系统思维、协同集成，在各级党委的领导下，充分调动各方力量、发挥各自优势，联动配合、依法治理。安徽省检察院通过与省自然资源厅会签文件，建立起信息共享、案情通报、案件移送等协作配合机制，形成了土地执法查处和检察监督的工作合力。
下一步，安徽检察机关将继续深化“府检联动”工作机制，通过联合开展土地执法查处领域专项监督活动，运用好大数据思维，协同相关职能部门牢牢守住耕地数量、质量“双红线”，为安徽经济社会高质量发展提供有力的法治保障，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。
（安徽省检察院副检察长 李卫东）
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