摘 要：我国农村集体产权制度改革的内在逻辑为:以坚持集体所有制为前提, 以农民持续增收为根本目标, 改革过程应充分体现市场在资源配置中的决定性作用。基于该逻辑, 农村集体产权制度改革的法治实现应遵循三项原则:一是促进实现产权清晰的原则;二是完善农民对集体资产的股份 (份额) 权能的原则;三是与国情相适应的原则。集体产权制度改革面临的法治困境主要包括:主体虚化之困, 权能羸弱之困, 流转封闭之困。因此, 要建立“名实相符”的集体所有权主体制度, 扩权赋能以适应市场经济的要求, 逐步建立顺畅的股权流转体制机制, 以突破改革所面临的法治之困。
自20世纪80年代始, 随着“包产到户”在全国范围内展开以及“政社合一”的人民公社制度的解体, 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制在我国农村普遍建立, 为农村农业的发展带来显著的活力。在取得巨大成就的同时, 就如何更好地实现集体所有制, 我国各级行政机关、村组和理论界实际上一直没有停下探索的脚步, 先后出现了私有化、土地股份化、股份合作制等各种声音。特别是近几年, 在土地承包的政策红利释放殆尽的情势下, 围绕加快实现农业农村现代化, 中央连续出台多部政策文件, 对涉农改革进行了顶层设计, 并于2016年10月26日出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》 (以下简称《产权改革意见》) , 形成了具有全局视野的农村改革政策体系。《产权改革意见》立基于我国三十余年来的理论和实践探索, 明确了改革思路, 为当前农村集体产权制度改革指明了方向。然而, 我们注意到, 集体产权制度改革所涉及的问题十分复杂, 诸如农村集体经济组织的特别法人内涵等基础性法律问题目前在立法上尚属空白, 理论上也远未厘清。中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确指出:“农村重大改革都要于法有据, 立法要主动适应农村改革和发展需要。”很显然, 《产权改革意见》的深入实施因缺乏必要的法治保障, 与全面依法治国的要求还存在明显差距。在现代国家, 法治是国家治理的基本方式, 是国家治理现代化的重要标志, 国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。[1]法治残缺将无益于政策全面而深入的推进, 甚至会导致政策流于口号和形式。因此, 要持续推进农村集体产权制度改革, 不仅需要政策制定者致力于法治精神的实践, 亦要求理论界及时跟进, 为政策实施提供必要的法律支持。本文意在探讨农村集体产权制度改革在法治保障方面所面临的理论和立法困境, 并力图在法律框架内提出相应的解决方案, 从而破除影响改革顺利推进的各种障碍。
一、农村集体产权制度改革政策实施的内在逻辑及法治实现应遵循的原则
(一) 集体产权制度改革政策实施的内在逻辑
集体产权制度改革欲依法治而实现其改革目标, 关键在于围绕改革而展开的法治建设应充分契合改革的内在逻辑。本文认为, 集体产权制度改革的内在逻辑须包含体现改革核心要素的诸项内容及其相互关系。总体而言, 其内在逻辑表现如下:
首先, 农村集体产权制度改革须以坚持集体所有制为前提。《宪法》第6条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制, 即全民所有制和劳动群众集体所有制。”体现我国基本经济制度的宪法精神一直贯穿于我国法律制度和各级政策文件中, 中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》旗帜鲜明地指出:“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济, 坚持公有制主体地位”, 《产权改革意见》进一步强调:“农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求”, “坚持农民集体所有不动摇, 不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了, 防止集体资产流失”。在我国农村集体产权制度改革发展历程中, 虽然理论界曾经出现集体资产私有化的主张, 提出应将名义上的集体所有资源彻底划归农户所有[2], 但因其与我国基本经济制度的抵牾, 而很快被历史洪流所淹没。实践证明, 中国农村集体经济组织产权制度改革的前提是必须坚持集体所有制, 而不能解散集体经济, 不能否定集体经济数十年的发展成果。[3]因此, 集体产权制度改革必须以坚持集体所有制为基础, 探讨农村集体产权制度改革的法治实现必须在此语境下展开, 否则任何违反宪法规定的探讨将因失去法治本色而有碍于改革的推进。但在改革的法治探索中, 须处理好完善基本经营制度与坚持集体所有制的关系, 充分认识其“表”“里”关系, 应在坚持集体所有制的前提下, 进一步优化基本经营制度的体制机制因素, 使基本经营制度焕发出更大的活力。
其次, 农村集体产权制度改革应以农民持续增收为根本目标。《产权改革意见》指出:“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措”, “把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点, 促进集体经济发展和农民持续增收”。农村农业改革领域几乎全部的实践和探索无不以实现农民的共同富裕为落脚点, 农民持续增收是我国农村改革的根本目标。1中央特别强调:“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重不动摇, 以更大的决心、下更大的气力加快补齐农业农村这块全面小康的短板。”2社会主义最本质的特征就是生产资料的公有制和共同富裕, 在当前坚持社会主义的公有制本质, 就是要探寻社会主义公有制的有效实现方式。[4]集体所有制作为社会主义公有制的一种具体形式, 承载着集体成员共同富裕的使命, 统分结合的双层经营体制在实现农民持续增收上具有体制优势, 各种改革举措即是以此为基础展开并以实现农民增收为目标。在维护集体所有制的前提下, 如改革措施不能实现维护农民权益、增加农民收入的目标, 此类改革也是失败并违背中央精神的。
最后, 农村集体产权制度改革应充分体现市场在资源配置中的决定性作用。市场经济的发展和完善, 是中国社会发生深刻变化的根源, 也是经济社会进一步发展的内在要求。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”, “市场决定资源配置是市场经济的一般规律, 健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律, 着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。这些理念也充分体现在《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》等一系列文件当中。《产权改革意见》强调:农村集体产权制度改革要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用, 明确农村集体经济组织市场主体地位”, 明确了改革应顺应市场经济的要求, 充分发挥市场的作用, 通过市场手段和途径来实现改革目标, 也可以说顺应市场经济的发展是集体产权制度改革的必由之路。此外, 应当明确, 集体所有制与发展市场经济并不矛盾, 我们要在始终坚持社会主义基本制度的前提下, 不断发挥市场经济的灵活性和创造性, 克服传统社会主义模式的种种弊端, 为激发社会主义的内在活力提供重要体制机制。[5]
综上, 农村集体产权制度改革的内在逻辑表现为:改革实施的前提是维护集体所有制, 目标是实现农民持续增收, 路径是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。其内在逻辑实际上决定了产权改革之法治实现所应坚持的方向和原则, 也为改革的法治实现提出了要求。
(二) 农村集体产权制度改革法治实现应遵循的原则
政策与法律具有互补关系, 一般而言, 政策不应违反宪法与法律的规定和精神。政策贯彻法治思维, 法律规范政策过程, 有助于政策的民主性和科学性。[6]法律相对于政策, 其由国家强制力作为终极力量保证实施, 能够克服政策等治理制度体系的局限性, 确保制度体系运行的效能。[1]国家治理制度只有通过法制化, 才能定型化、精细化, 从而增强其执行力和运行力。[1]但法律不是一成不变的, 政策实施的背景与方向有可能正是法律得以修订的缘由和目标, 在政策内容涉及法律空白时, 应经由宪法和法律所确立的立法程序予以补白和完善。正如“包产到户”这种起始于最底层农民的具体实践, 经由政策的承认与推动, 最后由《农村土地承包法》和《物权法》固化了其法权关系, 并维持了农村的长治久安, 成为善法良治之典范。同样, 农村集体产权制度改革所涉及尚属法律空白的内容, 立法应及时予以明确, 其经由试点探索所形成的成熟经验, 立法上也应及时予以提炼和呈现。总体而言, 法律应服务于政策实施, 而成熟的政策应适时转化为法律。农村集体产权制度改革显然涉及诸多法律尚未健全之处, 在中央所确立的改革方向和目标指引下, 立法应及时予以回应, 促使政策实施有法可依。只不过在这个过程中, 立法应紧紧围绕产权制度改革的内在逻辑和核心要素展开, 使立法和政策之间实现有机统一。本文认为, 在农村集体产权制度改革的法治实现过程中, 应首先明确法治保障之基本原则, 进而由其统领具体制度之设计。这些基本原则应当包含以下几项:
1. 促进实现产权清晰的原则。
《产权改革意见》明确提出:农村集体产权制度改革应“以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的”, 而明晰产权归属的要义在于通过法律促进实现产权清晰。集体产权所谓之“产权”, 并非法律术语, 其仅指所有权, 还是指全部财产性权利, 法律上应当予以明确。中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出:“保护产权不仅包括保护物权、债权、股权, 也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。”特别是《产权改革意见》将集体资产分类为资源性资产、经营性资产和公益性资产, 而经营性资产包括:用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等, 并要求改革要重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等。3可见, 两个政策文件对于产权的界定体现了政策术语的内涵统一, 集体产权应当包含集体享有的全部财产权。从这个意义上讲, 所谓产权即法律上之财产权。然而, 实践中, 集体产权多年来一直存在主体空虚、资产权属不清等问题, 从而造成集体资产被少数人控制、资产利用效率低等弊端。20世纪90年代乡镇企业改制过程中大量集体资产流失, 重要原因在于产权不清加剧的产权保护不周。《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》开宗明义地指出:“产权制度是社会主义市场经济的基石, 保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。”因此, 必须将促进集体产权清晰作为产权制度改革法治建设的重要原则, 以权利保护为核心内容的民商事法律制度理应承载促进集体资产产权清晰的使命, 从而体现民法作为市场经济基本法的地位和作用。
就集体产权制度改革本身而言, 产权清晰亦是改革内在逻辑展开的必然要求。坚持集体所有制, 实际上就是要明确集体财产权之归属, 从而进一步防止集体资产流失, 杜绝将集体资产分光分净;因产权不清导致的集体资产受到侵害, 实质侵害的是集体成员的权利, 势必影响农民持续增收;产权清晰是市场经济的基础, 资源配置实际上体现为财产之流转, 产权不清必然影响财产有序之流转, 不仅引发权利侵害事件, 还难以发挥财产的经济效用, 最终有损于市场经济的正常秩序。因此, 要发挥市场在资源配置中的决定性作用, 首先必须做到产权清晰。按照民事权利理论, 产权清晰包含主体清晰、客体清晰、内容清晰等三方面内容。主体清晰, 要求明确集体资产的归属主体, 厘清农村集体经济组织成员集体与集体经济组织的关系, 落实经济合作社或者股份经济合作社等集体经济组织的法律地位;客体清晰, 要求明确集体资产的范围;内容清晰, 要求明确集体产权的具体权能及其边界。总之, 产权清晰作为集体产权制度改革的重要价值取向, 需要一系列制度予以体现和保障, 法治建设不能缺位。
2. 完善农民对集体资产的股份 (份额) 权能的原则。
集体产权制度改革的核心目标在于持续增加农民收入, 围绕这一目标, 《产权改革意见》设计了“以推进集体经营性资产改革为重点任务, 以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向”, 从而增加农民财产性收入的实施方案。该方案的核心在于强化农民对于集体资产的股份 (份额) 权能。中央在多部政策文件中反复提到, 要保障农民的集体成员权或集体收益分配权。就法律层面而言, 股份 (份额) 权能的实现就是集体收益分配权的实现。完善农民对集体资产股份 (份额) 权能的原则, 要求在理论研究和立法领域做好以下几点:第一, 深入研究集体成员权或集体收益分配权的法律属性、权利内容及变动方式等内容, 使这些仅在政策文件中出现的权利, 能够上升为法律权利, 既实现成员权理论的突破, 丰富我国民事权利理论体系, 也使政策实施具备科学的法理基础和法律依据。第二, 完善农民的股份 (份额) 权能, 前提是明晰成员股份 (或份额) 所依托的集体财产范围。集体财产的多寡直接影响成员股份 (份额) 大小, 因此, 需要扎实开展清产核资工作, 摸清集体家底, 健全管理制度, 防止资产流失。第三, 要合理确认农村集体经济组织成员身份, 公平保护集体成员的成员权。《产权改革意见》确定了“按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则”, 通过统筹各方面因素, 解决成员边界不清的问题。在确认集体成员身份的过程中, 应特别注意保护妇女权益, 切实避免多数人侵害少数人权益的情形。第四, 要科学设计股权设置和股权管理的制度规则。《产权改革意见》确定股份设置以人口股为原则, 以及股权管理现阶段要体现社区性和封闭性。对此问题, 现实中还有不同的意见和做法。法律层面应以更宏大的视野进行擘画, 充分体现立法工作的宏观性和前瞻性。第五, 设计合理的股份 (份额) 权能实现机制。这实际上属于集体经济组织内部治理机制的问题。虽然有公司或其他形式法人的内部治理结构及其运行机制可供借鉴, 但集体经济组织因其特别法人的属性, 以及内部股权构成等问题, 自身存在现实经验无法解决的困难。如果集体经济组织内部治理机制不能保障成员股份 (份额) 权利的实现, 将严重影响改革实效。第六, 维护成员股份 (份额) 权利, 应合理确定行政机关的职能与权限, 既要使行政机关充分发挥指导和监督的作用, 又要合理确定其权力边界, 防止公权力侵害集体成员的私权。以上各方面所涉及的问题均指向集体成员股份 (份额) 权能的实现, 法治实践的各种探索应充分体现其内在要求, 裨使各项改革措施落到实处。
3. 与国情相适应的原则。
集体产权制度改革在三十余年的探索过程中, 各地基于资源禀赋、经济结构、产业水平、社会结构的不同, 形成了具有差异的试点经验和改革方案, 如广东、浙江、上海等开展集体产权制度改革较早的省市均形成了具有地方特点的改革办法。这反映了基于我国幅员辽阔的特点, 不可能形成具有整体一致性的改革方案。《产权改革意见》确立的“坚持分类实施、稳慎开展、有序推进, 坚持先行试点、先易后难, 不搞齐步走、不搞一刀切”的工作要求, 体现了中央对于集体产权改革复杂性的充分认识。整体而言, 我国集体产权制度改革还处于摸索阶段, 在一地行之有效的经验并不一定适用于另一地, 同一地域的改革举措随着时间的推移也需要在实践的基础上不断完善。在政策的出台和推行上, 我国形成了良好的政策生成机制, 一般坚持先试点、再推广的模式, 能够保证政策与实际国情的有效融合, 从而增强了政策的可实施性。2014年11月, 在《产权改革意见》出台之前, 中央即确定在全国29个县 (市、区) 开展试点, 在改革意见出台之后, 2017年这项改革在全国新增了100个县 (市、区) 作为试点, 2018年改革试点县 (市、区) 又增加到300个。这种体现稳慎特点的机制, 对相关政策的法制化也提出了挑战。面对大规模的改革试点范围, 试图运用法律的强制力推行一套模式并不可行, 也与试点理念相悖。我国国情要求在明确底线的情况下, 制度建设在涉及横向的空间适用范围必须保持足够的灵活性和包容性。如对集体成员资格认定问题, 《产权改革意见》即强调了群众民主协商的作用, 给予了村集体足够的权限。另外, 改革必然催生新的法律制度的产生, 如与农村集体经济组织相关的主体制度。这些新的制度可能影响我们既有的法律观念, 并产生新旧制度衔接的问题。因此, 我们所制定的法律不应是充满学究气和理想化的僵化条文。就纵向的制度发展时序而言, 应充分结合我国具体国情, 在市场经济体制和经济社会结构逐渐走向成熟和稳定的过程中, 允许采取过渡性策略, 为制度的发展、完善以及适用留下缓冲空间, 与此相适应的法治建设应具宏观视野和必要的前瞻性。农村集体产权制度改革所涉及的问题十分复杂, 与国情相适应的原则是改革法治实现的核心要义, 应当予以重视和坚守。
二、农村集体产权制度改革面临的法治困境
《产权改革意见》以“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”为改革目标, 并设计了较为清晰的政策思路, 强调“以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向”, “充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用, 明确农村集体经济组织市场主体地位”, “探索集体经济新的实现形式和运行机制”, 以“适应健全社会主义市场经济体制新要求”。产权之于市场经济, 其意义在于为市场构建了具有排他性和流动性产权的、有效率的市场主体, 没有健全的市场主体, 市场经济就如纸上谈兵。[7]根据集体资产改革的内在逻辑, 就其法律意义而言, 本文认为, 产权制度改革相当程度上是关于集体所有权的主体制度改革, 也就是通过改革明确集体资产归属, 以及集体经济组织如何运行的问题。然而, 围绕制度突破, 要实现改革所确定的任务和目标, 在法治建设上尚面临如下困境:
(一) 主体虚化之困
集体所有制, 一直为理论界所诟病的问题是其主体虚化, 正因为该问题的存在, 阻滞了集体经济参与市场经济进程。可以说, 表现为主体虚化的产权模糊严重制约着农村集体经济组织内部激励与约束机制的建立, 市场法律主体地位缺失也限制了它作为独立的经济主体参与市场经济活动的能力。[8]正如前述, 集体产权制度改革的内在要求和明确目标就是要明晰集体资产之归属, 然而基于现行法律与政策表达, 能否通过产权制度改革彻底实现产权清晰, 对于围绕其展开的法治建设应该说还存在巨大的挑战。
对于我国农村的基本经济制度, 《宪法》第6条明确规定:“我国经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制, 即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第10条指出:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”这里提出了集体所有的概念。《物权法》进而在第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产, 属于本集体成员集体所有。”《乡村集体所有制企业条例》第18条规定:“ (乡村集体所有制) 企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有, 由乡或者村的农民大会 (农民代表会议) 或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。”《产权改革意见》要求:“在清产核资基础上, 把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体。”由以上规定可知, 在我国法律体系内, 无论是宪法、法律还是行政法规, 以及行政文件, 对于集体所有制的表述, 都是“集体所有”。但何谓“集体”, 并没有进一步的解释, 只不过通过“本集体成员集体”“农民集体”“农村集体经济组织成员集体”等表述可知, 所谓集体应该是由集体成员 (也就是农民) 所组成的。很显然, 集体所有制产权主体虽规定为“集体”, 但因其不具有具体的组织形式, 其实质是“空虚”的。因此有观点指出, 集体土地所有权模糊不清的根本原因是集体主体本身的模糊性。[9]402在我国关于集体办企业的工商登记中, 存在着因集体所有制主体空虚所引发的特殊现象。国内存在着一些具有相当经济实力的经济强村, 如河南南街村、山东南山村。由南街村出资设立的河南省南街村 (集团) 有限公司, 仅有一个股东, 即河南省中原工贸公司, 而河南省中原工贸公司也仅有一个股东, 据工商登记显示仍为河南省中原工贸公司, 企业类型为集体所有制;南山村发起设立的南山集团有限公司, 村集体出资占51%, 但集体出资人登记为南山村村民委员会, 这凸显了现代企业制度在适应集体所有制时的无奈。而且, 因为空虚的主体是无法行使权利的, 亟需要一种制度策略予以解决。因此, 《物权法》第60条进一步规定了集体所有权的行使规则, 以解决因主体空虚导致的权利无法行使的问题。《产权改革意见》承袭了这种方案, 指出应通过清产核资, 由村民委员会或村民小组或乡镇、村、村内各集体经济组织代表集体行使所有权。上述规定, 解决了集体所有权的行使问题, 明确了农村集体经济组织并不是集体资产的权利主体, 其只是代行集体所有权。然而, 这样的安排能否适应农村集体产权制度改革的法治需求尚存在疑问。
农村集体经济组织在20世纪80年代初人民公社体制解体, 进而提出“政社分离”的改革方向之后, 经常出现在各类法律及政策文件中。《宪法》第8条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”该条尚未将农民集体与农村集体经济组织进行明确区分, 然而从《物权法》《农村土地承包法》等法律法规看, 集体与集体经济组织显然并非同一法律主体。4农村集体经济组织更像集体的代理人, 虽然法理上可解释为集体经济组织对于农民集体享有法定代理权, 但在《民法总则》将农村集体经济组织确立为特别法人的情况下, 这一解释似乎存在逻辑问题。农村集体经济组织特别法人地位的确立, 应该说是民事主体法的一种突破。一般而言, 农村集体经济组织显然应当适用《民法总则》关于法人的一般规定, 即依法成立, 有自己的名称、组织机构和住所, 有独立的财产和经费, 能够独立承担民事责任。那么, 集体经济组织的财产来源于哪里?有一种观点认为, 《民法总则》确立了集体经济组织的法人资格之后, 农村集体经济组织是除国家以外唯一对土地拥有所有权的主体[9]403, 实际肯定其为集体资产的所有权主体。但也有观点在现行法的规制范围内, 强调农村集体经济组织只是农村集体资产的管理主体, 而不是集体资产的所有者。[10]691然而, 集体产权制度改革的重点内容是针对经营性资产进行股份合作制改革, 强调“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员, 作为其参加集体收益分配的基本依据”, 而股份合作制的组织载体显然是建立股份经济合作社等集体经济组织。由此可见, 经过股份合作制改造, 经营性资产应当确权为集体经济组织的财产。如此, 集体资产则发生权利归属的分野, 其中土地等资源性资产和公益性资产归属农民集体, 而经营性资产则归属集体经济组织, 使本属于村集体所有的资产分属两个主体, 使政策与立法产生冲突。如何消解这一冲突, 法制建设需要充分重视。
(二) 权能羸弱之困
“权能完整”是产权制度改革确定的重要目标, 但究竟其为何种权利的权能, 《产权改革意见》并没有明确。但根据意见中提到的集体资产“产权清晰”以及“完善农民对集体资产股权权能”等表述, 可推断此处“权能”应指集体所有权的权能以及农民对经营性资产所享有的股权权能。
1. 集体所有权权能的缺失
产权制度改革的重要意义在于顺应市场经济发展的要求, “探索农村集体所有制有效实现形式”。因此, 必须首先明晰集体资产的归属, 进而明确股份合作制改革的资产范围, 即经营性资产。由此, 产权主体通过对经营性资产进行占有、使用、收益、处分, 从而使集体资产保值增值, 惠及集体成员。根据我国的土地制度, 无论国有土地还是集体土地都不可交易, 而公益性资产改革重点在于完善统一运行管护机制。因此, 经营性资产的范围多大, 就决定了集体所有权的权能强弱。根据《产权改革意见》, 经营性资产主要包括:“用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产。”但是, 农村最具经济价值的土地并未纳入其中。现实中还有一些资产可考虑纳入股份合作制统筹范围, 包括: (1) 5集体经营性建设用地、“四荒”地和农村闲散用地。这些土地或相关权利虽属于资源性资产, 但不涉及农民基本保障的问题, 又适于经营利用产生收益, 适于纳入股份合作制改革的范围。如山东省新近出台的《关于进一步推进农村闲散土地盘活利用的通知》 (鲁政办字[2018]224号) 规定:对于农村闲散用地, “在满足规划和用途管制的前提下, 鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式, 将盘活的闲散土地用于发展乡村民宿、健康养老、民宿展览、创意办公、乡村旅游和农产品冷链、初加工、仓储等产业融合发展项目。”《产权改革意见》在“多种形式发展集体经济”部分, 虽然提到利用“四荒”地及闲置集体建设用地等资源发展经济的方式, 但未明确这些资源应否以及通过何种方式纳入股份合作制改革范围, 其所表达的意思抑或仅是将其经营所获得的收益纳入资产范围, 继而进行再分配, 可谓存在制度体系上的缺憾。基于此, 农村集体产权制度改革应与“三块地”改革、“三权分置”改革以及其他农村改革措施进行有效的衔接, 以期将更多的资产纳入股份合作制改革的统筹范围。 (2) 土地征收的村集体收益部分。对于这部分收益, 地方经验值得注意。如浙江省统一规定, 公益性资产原则上不列入折股范围, 但改革后, 因土地被征收等由集体经济组织所得的土地补偿费和集体资产置换增值等的收益, 应及时足额追加到总股本中。但随着城镇化、工业化的快速推进, 浙江省有些地方实践中已经突破了省“两办”确定的资产量化范围, 如萧山区2010年下发的《关于推进村级集体资产股份制改革和加强村级集体资产规范管理的意见》中提出, 村级集体经济组织应将村级经营性净资产和公益性净资产全额进行折股量化, 以避免征收后“再补课”, 实现了“一步到位”。[11]在充分考虑各种实际因素的情况下, 这些经验对于条件成熟的地方可资借鉴。
2. 集体成员股份 (份额) 权能实现的困境
股份合作制改革实际上是为农民赋权扩能, 保障农民集体收益分配权的实现。目前, 集体成员股权尚存法理需要厘清, 其实现也涉及相关机制能否建立并有效实施, 这主要体现在两方面: (1) 包括集体收益分配权的成员权理论与制度尚存空白。中央文件多次提到要保障农民成员权利和集体收益分配权的实现, 但在立法上尚未有体现, 法制建设略显滞后。理论上, 集体收益分配权属于成员权的范畴, 但成员权究竟是何属性及其与集体收益分配权是何关系, 理论体系尚未建立。理论上对于成员权属性的莫衷一是, 对于相关制度的建构显然不利。 (2) 集体经济组织内部治理机制的缺陷。《产权改革意见》明确要求“确保农民知情权、参与权、表达权、监督权”的实现, 但如何保障实现, 意见并未涉及具体细则。实践中, 虽然各地都有不同的经验, 也均结合法人治理体系建立了内部组织结构及相应的运行机制, 但很显然, 集体资产的管理权仍旧掌握在少数村干部手中, 农民虽然会获得一定的收益, 但成员权利并未获得完全保障。另外, 对于股份合作制内部治理最关键的是效率问题。一般而言, 因集体成员人数众多, 导致股权十分分散, 而且其内部表决制度不同于公司股东会的股权多数决, 而是实行一人一票或一户一票制, 这导致股份合作社的表决机制缺乏效率。特别是随着工业化和城镇化的发展, 农村社会结构已发生深刻变化, 乡村存在大量的“空壳村”, 外出打工的村民很难行使自己的参与权、投票权。在这种情况下, 如何构建合理的内部治理机制以保障集体成员权利的实现, 确为制度建构提出了严峻挑战。
(三) 流转封闭之困
《产权改革意见》指出:“农村集体经营性资产的股份合作制改革, 不同于工商企业的股份制改造, 要体现成员集体所有和特有的社区性, 只能在农村集体经济组织内部进行”;改革要“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序, 现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围, 可以在本集体内部转让或者由本集体赎回”。这些规定为现阶段的产权制度改革定了调子。从现实看, 这种“稳慎”的改革推进思路符合国情, 也符合制度发展规律。但从长远看, 过于强调社区性和封闭性的方式, 可能无法满足促进集体资产保值增值以及增加农民财产性收入的改革要求。第一, 这种限制可能并不能发生相应的作用。现实中, 如果集体经济组织经营不善、分红较少, 则其股权将因收益偏低而难以流转;如果集体经济组织经营良好、收益稳定, 集体成员将因股权收益较高而不愿流转。因此, 无论集体经济组织收益分红是否稳定, 股权流转都将难以实现。[11]第二, 不利于抵押、担保权能6的实现。股权的抵押、担保试点, 是改革意见确定的工作内容。实际上, 因为股权流转的范围被限定在社区内, 也决定了股东可以进行借贷的对象范围十分有限。如向国家信贷机构进行借款, 则很可能无法运用股权抵押的担保方式, 从而在很大程度上无法解决股东资金需求的问题。另外, 限于封闭社区流转的股权, 是无法通过市场价值来评估其交易价值的, 而在价值不清的情况下进行的担保, 并不利于债权人利益的保护, 也不利于农村金融秩序和社会秩序的稳定。第三, 不利于股权价值的实现。就市场经济而言, 财产性权利的流转是其本质特征和内在要求。商品经济的发展已使现代商事制度的商主体范围大大扩展, 在社会主义市场经济中, 集体经济组织及集体成员皆为市场之组成部分。这种情况下, 每个民事主体都有权自主决定私权利的行使和处分。股份合作制之后, 集体成员获得的股权属于私权的范畴, 并非集体财产, 不属于集体所有制的规制内容。因此, 公权力过度干预私权, 与市场经济的发展和私权的实现不相适应。而且, 对于集体成员股权的限制, 并不与农村人口流向城市, 与城市化的进程相悖。第四, 对保护农民权益和防止外部资本侵占集体资产的作用甚微。对农民而言, 其基本保障在于土地承包经营权的享有, 股份制改革只为增加其财产性收入, 在其自主决定转让股权的情况下, 政策实无必要进行限制。另外, 股权如向村集体之外流转, 只是发生股权交易, 并非引进投资, 很难使集体之外的股东控制股份合作社。如果要防止其大范围收购村民股权以实现对于集体经济的控制, 可在制定章程时明确股东最高持股比例, 避免出现个人控制的现象。同时, 新股东持有的仅是股权, 并非集体资产, 股权转让不会对集体财产发生侵占。由以上几点可知, 封闭性的股权流转限制并不利于股东权利的实现, 对于其股权流转与股份合作社人合性的冲突, 立法应予平衡。
三、农村集体产权制度改革法治实现的出路
以上所涉集体产权制度改革在法理或立法上面临的诸多困境, 有的是我国农村农业发展历史的产物, 有的基于法治建设的缺位, 有的则是改革政策本身引发的问题。概言之, 改革所面临法治困境的核心根源在于集体所有制的主体或组织建设问题。在法治建设过程中, 应坚持与国情相适应的原则, 贯穿主体建设这一主线, 秉持开放的姿态进行制度建构。本文认为, 可在以下三方面实现突破:
(一) 建立“名实相符”的集体所有权主体制度
1. 农村集体经济组织的应然法律地位
依前所述, 集体所有制存在主体空虚的问题, 虽然设计了由集体经济组织或村委会代行权利的制度策略, 但根据集体产权制度改革的内容设计, “名实不符”的主体状态进一步凸显了新的逻辑冲突。到底集体资产的权利主体是集体, 还是集体经济组织, 理论上一直存在争议, 法律表达上在主流之外偶尔也有不符合常规的表现。如《土地管理法》第49条规定:“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布, 接受监督”, 这里没有使用“集体”这个术语, 而直接使用“集体经济组织”。依解释论, 我们做出农村集体经济组织为农村土地的所有权人的结论似乎并非不合理。由此可见, 有关机关对集体与集体经济组织的区别似乎也并不明了。而《产权改革意见》则以“农村集体经济组织成员集体”表述7集体资产所有权主体, 一方面其强烈宣示了对于现行法的坚守, 另一方面则不免让人产生如下疑问:既然集体由集体经济组织成员组成, 则由相同成员组成的集体经济组织与集体难道不是一个组织体?然而, 基于《物权法》等法律以及政策文件的明确规定, 在我国制度语境下, 农民集体与农村集体经济组织显然并非同一主体。基于此, 有学者坚定地认为, 虽然理论上对集体所有权的性质存在争议, 但其所有权的主体却是明确的, 那就是农民集体, 而非农村集体经济组织。[12]理论上的这条路径, 是以对现行法的理解为基础的。为了更好地解释集体所有制结构, 于是有人提出了集体成员对于集体财产按份共有、共同共有、总有等观点, 甚至有人认为, 集体产权制度改革是将集体资产折股量化到人, 把农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度。[13]这些观念显然是对按份共有以及共同共有的错误认识。此外, 也有学者提出了集体共有的新概念[14], 但仍不能超脱共有这个概念范畴。另一种认识则提出不同的观点, 如有学者认为农村集体经济组织是农村集体资产的所有者和管理者[15], 也有学者通过探析集体经济组织法人的历史变迁, 认为集体经济组织是集体土地及其他财产所有权的主体。[16]本文认为, 对于农村集体经济组织的探讨, 无论是从历史的角度, 还是通过对其组织内涵进行抽象, 都不能脱离农村集体经济组织为组织实体这个基础。我国农村的实际情况显示, 绝大多数农村并未建立集体经济组织。实践中, 虽存在浙江的经济合作社或股份经济合作社、广东的经济合作联社、北京的农工商总公司等具体形式, 但仅能体现个别地域的情况。在广大农村, 集体经济组织的经济职能大多被纳入村委会的工作范围。由此, 本文主张, 为实现集体资产产权清晰, 在建立集体经济组织的农村, 应当确认集体经济组织为集体资产的所有权主体, 主要基于以下几点考虑:
(1) 市场经济的要求。市场经济核心要求是产权清晰, 而产权清晰的具体表现是权利主体明确。表现空虚的主体只是观念上的存在, 现实中无法真正体现主体的地位, 亦不能全面行使权利。而且, 主体空虚容易引发集体财产被侵占, 造成集体资产流失, 这种弊端在实践中广为存在。《产权改革意见》要求要确保集体资产的保值增值, “集体”的实体化是重要方向。
(2) 特别法人的意义。《民法总则》明确集体经济组织为特别法人具有重要的意义, 解决了集体经济参与市场经济发展的主体地位问题, 也为“集体”的实体化提供了可能性。然而, 既然为法人, 集体经济组织就应当拥有自己的财产, 并能独立承担民事责任。那么, 其拥有哪些财产, 来源于哪里, 则尚存疑问。按照现行法的规制策略, 集体所有权由集体经济组织代行, 在以集体经济组织为代言人的市场活动中产生的责任, 当然也应由“集体承担”。然而, 无论从历史和现实看, 集体经济组织是依托特定村组的现实经济基础成立的, 非由集体成员出资成立, 集体经济组织管领的财产都是集体的财产, 不存在为维持其运行而由集体的拨款。在《民法总则》明确集体经济组织为特别法人的情况下, 理应确立集体经济组织为集体所有权的权利主体, 不需要再维持叠床架屋式的权利运行结构。
(3) 解决资产归属逻辑冲突的需求。产权制度改革主要对象为经营性资产, 并倡导符合条件的村组建立经济合作社或股份经济合作社。从一般法理上看, 既然集体成员基于股份经济合作社的成立而获得股权, 那么经营性资产此时即应纳入集体经济组织所有的财产范围, 构成组织成立的基础, 实难将其对经营性资产的使用、处分解释为对集体所有权的代行。此时, 同属于集体所有的资源性资产、公益性资产, 如按现行法逻辑, 则与经营性资产分别归属于不同的主体, 逻辑上无法成立。因此, 为解决这一难题, 应顺理成章地将全部集体资产纳入集体经济组织所有的财产范围, 只不过对不同性质的资产应设计不同的支配方式。
(4) 城镇化发展的需要。城镇化的发展催生了大量“村改居”情形的出现。“村改居”促使村委会变居委会, 农民变市民, 是城镇化过程中的必然阶段。“村改居”后, 农村进入城市社区生活, 而城市社区难免有大量外来人口进入, 促使原来的农民集体发生解体。然而, 集体成员对于原集体财产的收益分配权并未消失。因此, 各地开展“村改居”工作的制度文件, 一般要求“先改制后改居”。“先改制”实际上就是要求进行集体产权制度改革, 成立集体经济组织管理经营集体财产, 原因在于“村改居”之后所谓的村集体将不复存在。因此, 必须将原集体财产确权为集体经济组织的财产, 从而避免集体资产权属不清和侵害集体成员权利的情形出现。《产权改革意见》提出, “改革主要在有经营性资产的村镇, 特别是城中村、城郊村和经济发达村开展”。这体现了中央对于城镇化的发展有充分的认识和把握。从这个意义上讲, 将集体资产确权为集体经济组织的资产是社会发展的趋势。
(5) 集体所有制的表现形式。中华人民共和国成立后, 我国农村发展经历了私有化、合作社化、人民公社化、统分结合的双层经营体制等不同阶段, 由历史上各种因素的共同作用, 形成目前极为复杂的经济运行样态。本文认为, 集体所有制具有对社会主义公有制基本经济制度的政治宣示作用, 但其实际表现形式可以有多种样态。建立农村集体经济组织即为集体所有制实现的一种具体形式, 由其享有集体所有权与维护集体所有制之间并不冲突, 扶持集体经济组织的发展就是维护集体所有制。日耳曼法上总有的所有权结构虽与我国集体所有制存在一定的契合性, 但总有制度面对历史前进的车轮, 已被商品经济发展的浪潮席卷并吞没, 我们不应热衷于寻求解释而固化对集体所有制的认识。在农村社会结构、经济结构和地区差异急速发生变化的我国当代, 应当基于市场经济的发展要求允许不同表现的集体所有制实现方式并存。
2. 与产权清晰相应的制度调整路径
由于经济发展的不平衡, 我国大部分农村没有集体经营的资产, 或者数量及价值极少。根据《产权改革意见》, “有集体统一经营资产的村 (组) , 特别是城中村、城郊村、经济发达村等, 应建立健全农村集体经济组织”。实践中, 在没有集体统一经营资产的村组, 建立集体经济组织实际上并无太大必要。产权制度改革应当区别不同地域的经济发展状况, 采取不同的改革措施, 在集体经济薄弱的村组, 应以对集体全部资产的确权为工作重点, 集体所有制维持现行制度;而在集体经济发展较好的地方除了对集体资产确权之外, 应当以股份合作制改革为重点开展工作, 集体所有制的实现则需与集体经济组织权利主体地位的确立相适应, 进而调整相关制度。
集体经济组织一旦取得集体资产所有权主体地位, 就如何协调土地承包经营制度和经营性资产股份合作制改革之间的制度差异和法理冲突, 则并非易事。在集体产权改革制度历程中, 曾经出现土地股份化的做法, 但并未被《产权改革意见》吸纳。但现实中, 仍然存在对集体土地进行“确权确股不确地”的经营方式, 这也被认为是农民土地承包经营权的另一种实现方式, 并得到中央政策文件的确认。8基于此, 在条件成熟的地方, 可考虑将土地等资源性资产和经营性资产合并进行股份合作制改革, 采取适当突破《产权改革意见》的方式进行制度整合。在没有实行“确权确股不确地”的村组, 虽然集体土地为集体经济组织之财产, 但其不能作为集体经济组织法人的责任财产, 只有经营性资产才可作为法人责任财产。法人的基本特征是能够独立承担民事责任, 虽然集体经济组织不是以全部资产作为责任财产, 但经营性资产不同于资源性资产, 并不是集体所有权存续的根本性要素, 也不是农民基本生存利益得以保障的根本依托, 可以成为股份经济合作社的责任财产[17], 从而使法人具有责任能力, 符合法人责任能力的要求。而且, 这种安排可以借由法律规定 (如《农村集体经济组织法》) 和农村集体经济组织法人章程为社会公众所知悉, 并不妨碍集体经济组织以法人身份参与市场交易。这或许也正是其为特别法人之特别之处。这种体制下, 集体成员的股权仅以经营性资产为基础, 即使在股权进行转让之后, 也不影响其继续承包土地进行经营。
(二) 扩权赋能以适应市场经济的要求
集体所有权权能的实现关涉集体经济的发展。《产权改革意见》提到了发展现代农业项目、发展休闲农业和乡村旅游、入股或者参股农业产业化龙头企业等集体经济发展方式。但目前我国农村集体经济力量普遍较小, 传统上主要靠出租集体物业获得收益, 产业发展则因经济实力较弱而面临各种竞争压力和市场风险。因此, 对于不影响集体成员根本保障的集体资产, 如集体经营性建设用地、“四荒地”、闲散用地、土地征收款等都可纳入经营性资产的范畴, 以有益于增加农民的财产性收入。
对于集体成员股份权能的实现, 具体体现为对集体成员集体收益分配权的保障。这涉及成员权理论, 成员权在财产权和人身权二元结构的民事权利体系下, 具有其特殊性, 不适合将其归类为某一种单一权利类型。其本身虽以成员资格为基础, 但不能将其界定为身份权, 因为成员权并不规范身份关系, 其权利内容系取得某种成员资格后体现为人身性或财产性的各种权能的表现。而且这些财产性和人身性的权能并不是相互分离的, 而是在本质上作为一种统一的整体彼此交融。[18]94另外, 成员权的取得和丧失皆与成员资格的得失相关联, 正如公司法上股权变动一旦发生, 体现为权利和股东资格同时发生变动。因此, 本文认为, 成员权系一种新型权利, 其包含财产性的收益分配权能、剩余财产分配请求权能等内容, 以及人身性的参与表决权能、监督权能等内容, 这些权能融合为一体共同构成成员权整体, 某一权能的实现实际上是行使整体性的成员权的结果。正如《德国民法典》第38条第2句规定:“成员权利的行使不得交付于他人。”这体现了成员权正是由各种具体权能组成的不可分割的整体, 其存在与成员资格相始终, 不会单独发生某项权能的移转。不过, 因行使成员权在成员与组织体之间形成的债权债务关系, 则可依债权法的规定进行移转, 此是另一问题。对于成员权, 本文限于主题和篇幅, 另拟专文再述。此外, 对于成员权的制度化问题, 本文认为, 立法无须构建独立的成员权体系, 其权利内涵和内容体现在具体制度当中即可。
集体产权制度改革过程中, 与成员权实现密切相关的是集体经济组织的内部治理机制。没有内部机制的保障, 成员权的实现将大打折扣。正如前所述, 集体经济组织存在某些影响内部治理机制合理运转的不利因素, 本文认为, 为解决股权的分散性, 可适当考虑公司治理中的董事会中心主义的一些规则, 增强决策的效率性。但很显然这也将加剧决策权集中于少数人之手的可能性。因此, 必须通过强化相应的保障措施对决策权进行制衡。例如, 通过加强股东的监督权、建立股东派生诉讼制度、畅通股东表达诉求的途径、细化股东对决议撤销权的具体规则、强化责任制度等方式, 有效约束决策权的任意行使。另外, 在集体经济组织运行的过程中, 离不开政府部门的指导和监督, 在一定程度上体现了公有制的优越性。不过, 为公权力设置必要的边界也是在改革法治实现的过程中应该考虑的。
(三) 逐步建立顺畅的股权流转体制机制
对股权流转的过度限制存在前述诸多弊病, 中央多次强调要着力破除城乡二元结构的体制机制障碍, 促进生产要素在城乡之间自由流动, 推动城乡经济社会发展相互融合。虽然《产权改革意见》强调现阶段农民持有的集体资产股份只能在本集体内部转让或者由本集体赎回, 但并未将股权开放性流转的路径完全封闭。随着改革的深入, 应当逐步建立起有利于城乡生产要素流动的体制机制, 以适应城乡社会发展的要求。而且, 只有较为开放的股权流转机制建立起来以后, 股权的抵押、担保权能才能真正得以实现, 各种产权交易市场的平台作用才可以发挥出来, 股东的股权也才能释放完整的权能。
四、结语
集体产权制度改革是在我国具体国情的基础上推行的促进农业农村现代化的重要举措, 其不得不面对历史发展过程中累积的诸多问题。在改革过程中, 既要实现集体资产的保值增值和广大农民持续增收, 又要适应市场经济和城乡一体化发展的要求;既要依照政策意见稳步推进, 又要不断夯实法治基础。因此, 改革必须坚持分类实施、稳慎开展、有序推进, 不搞一刀切的理念, 通过试点积累经验, 从而使制度得到不断完善。就集体产权制度改革的法治建设而言, 其涉及的核心法律问题是基于产权清晰的要求, 明确集体资产的归属主体。但鉴于我国各地经济社会发展情形存在差异, 应坚持因地制宜的思想, 明确只有在条件成熟的地方, 方可进行股份合作制改革, 建立相应的集体经济组织。这就要求政策措施需要具有足够的灵活性和多样性, 立法跟进也需秉持包容态度和前瞻意识。《农村集体经济组织法》的制定即应在此种观念指导下适时提上立法议程。总之, 只有立足国情, 坚守法治理念, 农村集体产权制度改革才会取得实效。
基金： 国家社科基金重点项目“‘三权分置’政策背景下农村土地承包经营权益实现研究” (项目编号:16AFX017) 的阶段性成果;
作者：房绍坤 林广会
来源：苏州大学学报(哲学社会科学版)2019年01期
