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【原创作者】：刘亚飞，北京市京师（武汉）律师事务所 投行并购中心成员
杨晴，北京市京师（武汉）律师事务所 投行并购中心成员
【责任编辑】：张唐明慧，北京市京师（武汉）律师事务所 投行并购中心成员
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一、管理人是否有权核定税务债权？《中华人民共和国税收征收管理法》第三十五条规定，纳税人有下列情形之一的,税务机关有权核定其应纳税额：
（一）依照法律、行政法规的规定可以不设置帐簿的；
（二）依照法律、行政法规的规定应当设置帐簿但未设置的；
（三）擅自销毁帐簿或者拒不提供纳税资料的；
（四）虽设置帐簿,但帐目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以查帐的；
（五）发生纳税义务,未按照规定的期限办理纳税申报,经税务机关责令限期申报,逾期仍不申报的；
（六）纳税人申报的计税依据明显偏低,又无正当理由的。
税务机关核定应纳税额的具体程序和方法由国务院税务主管部门规定。
从上述规定我们可以看出，核定税额是当纳税人存在会计账簿不健全、纳税资料残缺难以查账或因其他原因导致难以确定纳税人应纳税额的情形时，由税务机关采取合理方法确定该纳税人应纳税额的措施。税务机关核定应纳税额的具体程序和方法由国务院税务主管部门规定。所以，核定税额是《中华人民共和国税收征收管理法》赋予税务机关的法定权力，破产管理人虽然在破产程序中具有准司法的法律地位，但并非核定税额的法定主体，只能根据《企业破产法》的相关规定按期进行纳税申报。对于破产企业的税务债权的核定，《广东高院关于审理破产案件若干问题的指导意见》第十四条规定：法院宣告企业破产后，应破产管理人或者破产清算组通知税务部门核定破产企业所欠税款，税务部门未在债权申报期限内将破产企业所欠税款告知清算组的，不影响其依照法律规定的清偿顺序参与破产财产分配。
《企业破产法》和《税收征收管理法》都是全国人民代表大会常务委员会制定通过的法律，两部法律在法的位阶上是相同的。针对同一位阶的法律适用问题，可以分为三种情况进行讨论：
1.两部法律中有且仅有一部法律对某一问题做了规定。
如《企业破产法》和《税务征收管理法》中，有且仅有一部法律对税务债权认定的相关问题做了规定，则针对该问题，应当适用该做出规定的法律。
2.两部法律对同一问题做了相同的规定。
如《企业破产法》和《税务征收管理法》同时对税务债权认定问题做了相同的规定，则针对该问题，两部法律均可适用。
3.两部法律对同一问题做出的规定存在冲突。
《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”，即针对同一位阶的法律法规，适用特别法优于一般法的适用原则。《税收征收管理法》是对纳税人一般纳税行为进行规范的一般法，而《企业破产法》中对于税务问题的规定是针对破产企业的，具有特殊性，属于特别法。企业经营正常，税收征管部门有权依据《税收征管法》的规定行使税收优先权，但企业进入破产程序（特别程序）后，根据特别法优于一般法的法律适用原则，如两部法律对于税务债权认定问题的规定存在冲突，则针对该问题，优先适用《企业破产法》，也就是说包括税收债权、职工债权在内的所有债权，都必须遵从《企业破产法》的规定受偿，《企业破产法》作为特别法此时应当具有优先适用的效力。
根据相关法律和司法解释的规定，破产法上税收债权的范围包括欠税和滞纳金，但不包括罚款。《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）第六十一条有规定，行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用，都不属于破产债权。
另外，这里的滞纳金仅指欠税滞纳金，不包括行政强制法上所说的滞纳金。欠税属于破产债权，罚款不属于破产债权，都很明确。但是根据《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（2019年第48号，2020年3月1日施行）：税务机关在人民法院公告的债权申报期限内，向管理人申报企业所欠税款（含教育费附加、地方教育附加，下同）、滞纳金及罚款。因特别纳税调整产生的利息，也应一并申报。所以此处的问题在于罚款需要申报，但是否应该被认定？
这里又回到了法律优先的问题了，《中华人民共和国人民法院组织法》第三十二条及全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，均授权最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释。
因此，司法解释的效力等同于它所解释的法律的效力，应视为法律的补充规定，其效力高于行政法规。这里《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）属于司法解释，其效力高于《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（2019年第48号，2020年3月1日施行），所以管理人在认定债权的时候，应当按照最高院的司法解释：罚款不应认定为破产债权。既然不能认定为破产债权，那就更无优先债权一说。
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