中国第一批国家公园已经设立近半年，在设立之初，国家林草局曾明确：“国家公园不能建成无人区，国家公园作为最好的生态产品，要成为最美的自然课堂、最有吸引力的生态体验胜地，对公众开放”。
今年6月发布的《国家公园管理暂行办法》也提出，在一般控制区内，在不破坏生态功能基础上，允许开展生态旅游。国家公园作为“最严格保护”的自然保护地，开展生态旅游的方式势必与普通景区不同。
国家公园如何“经营”？多位专家学者谈到，结合我国国家公园的现状以及多国实践来看，国家公园更适合采取特许经营的方式。但由于目前中国国家公园特许经营缺乏顶层设计，各地的特许经营管理办法大多匆忙出台，落地实施尚有困难；运营当中，如何平衡好生态保护与经营活动也将成为一大难题。
7月3日，两只黑颈鹤在青海省果洛藏族自治州玛多县境内的星星海活动。夏日的三江源水草丰茂，风光壮美。2021年10月，三江源国家公园成为我国正式设立的首批国家公园之一，保护面积增至19.07万平方公里。 新华社发
特许经营现状
国家公园内开发生态游，构建品牌体系产品
近期，清华大学国家公园研究院、北京大学自然保护与社会发展研究中心和山水自然保护中心主办的研讨会，聚焦国家公园特许经营的“落地难”。
据了解，自国家公园设立以来，中国多个国家公园已陆续探索生态旅游项目和体验活动，目前已有的特许经营项目包括在三江源国家公园游览自然景观、观察雪豹等野生动物，寄住牧民家体验牧区生活；在武夷山国家公园乘坐竹筏、体验漂流；出售在大熊猫国家公园内生产的川熊猫笋、枇杷茶等绿色农产品等。
国务院发展研究中心研究员苏杨解释，国家公园的特许经营明显区别于管理机构的自行经营和旅游企业的承包经营，也明显区别于原住民自发的经营活动，并与传统垄断经营有着本质不同。一个重要特点在于，项目在运营过程中应接受政府对服务质量和价格的监管和周期性考核，不符合要求的企业会被强制退出。
当前，国家公园的特许经营项目主要包括生态旅游与原生态产品特许经营两种形式。苏杨观察到，一些特许经营的公司治理结构与原住民实现了共建共享。特许经营让原住民多劳多得、优劳优得，还能构建国家公园品牌体系产品。
位于三江源国家公园的昂赛大猫谷自然体验项目是首个在国家公园试点的特许经营项目，目前已运行满3年。山水自然保护中心执行主任史湘莹介绍，昂赛大猫谷自然体验项目的特色之一，是由当地原住民家庭参与接待。22户接待家庭参与到特许经营项目中，为游客提供向导、民俗体验、住宿等服务。
北京山水自然保护中心三江源项目主任赵翔此前接受媒体采访时表示，“据反馈，体验者对项目平均满意度在90%以上。75%的体验者见到了预期的动物，超过96%的反馈者表示会再来昂赛或将昂赛推荐给别人。”
除生态旅游的形式外，四川大熊猫国家公园开展了原生态产品特许经营试点，允许获得特许的公司或专业合作社将园区内生产的枇杷茶、牛尾笋、猕猴桃、蜂蜜等农产品售卖，这些产品授权使用“大熊猫国家公园”logo及带有防伪码功能和数字编码标识。大熊猫国家公园四川省管理局社会协调发展处处长沈兴娜称，“国家公园标识具有品牌效应，以蜂蜜为例，仅一天就在某平台销售了80万。”
国家公园特许经营项目已陆续开展，但它在试点期间也暴露了不少问题。浙江工商大学旅游与城乡规划学院教授张海霞指出，当前由谁特许、怎样特许、为谁特许这几个问题尚未得到解决。
以武夷山国家公园为例，其内部经营项目，并非由武夷山国家公园管理局开展委托经营，而是由武夷山市政府开展委托经营，管理局仅有从原保护地转来的入园许可权、建设许可权，不具有全面开展经营利用项目所需的审批、定价、质量监督等许可权。“这可能会导致国家公园经营收益被固化为地方利益。”张海霞说。
国家公园特许经营项目也面临项目泛化等风险。目前部分国家公园特许经营项目仍立足于日用品售卖、园区交通、住宿、餐饮等传统单一低端业态，而这类经营活动往往拥有超额利润。张海霞表示，“当前国家公园全民公益性缺乏系统保障。哪些项目可以许可，哪些项目要收回，需要厘清边界。”
在试点过程中，部分国家公园也出现了禁止国家公园内任何经营利用活动的“禁区式模式”以及通过生态移民将原住民移出国家公园的“迁移式模式”。对此，不少专家表示，国家公园与原住民应结成共同体，各地国家公园应积极探索原住民参与特许经营项目的可行方法。
清华大学国家公园研究院院长杨锐在研讨会上致辞时直言，“特许经营就像一把火，如果做得好，这把火可以烧火、做饭，帮我们做很多事情；但如果做得不好，特许经营也可能变成一把野火，对国家公园管理产生破坏性的影响。”
杨锐认为，给国家公园特许经营这把火加上防风罩，就要遵循生态保护第一、保障社区优先受益权、保障全民公益性等基本原则。
游客乘坐竹筏游览武夷山九曲溪。新华社发
经营与生态保护之困
特许经营是一种市场化的生态补偿手段
国家公园开放经营，如何平衡生态保护与经营活动？
杨锐表示，坚持生态保护第一最为重要，要把特许经营项目对自然生态环境和人文遗产的影响降到最低。
特许经营并非新生事物，其早已现身于在燃气、自来水供应等多个领域。苏杨认为，中国国家公园特许经营不能照搬这些领域特许经营的管理体制，因为国家公园特许经营必须将生态保护作为首要要求，并保证较高程度、较大范围的公益性作为前提，“中国国家公园的特许经营甚至可以看作是一种市场化的生态补偿手段。”
苏杨强调，获得特许权的企业，只能以项目方式获得局部范围内、部分自然资源在规定时间段内、规定方式的独占或优先使用权，且在运营过程中接受政府对服务质量和价格的监管，政府在企业未履行特许经营合同或达不到服务质量和价格管制的要求时，有权收回该特许经营权，且对企业的这种强制性退出应基于周期性考核。
从实践来看，规范的特许经营活动对生态保护有积极影响。史湘莹以三江源国家公园的昂赛大猫谷自然体验项目为例介绍，通过扶持和发展自然体验特许经营可以部分替代牧民的传统放牧生计，减少了潜在的草场退化等环境威胁。
她提到，在昂赛，目前已有70多位原住民成为社区监测员，在65个网格中布设和管理99台红外相机，参与社区生物多样性的监测与巡护，累计识别出60只雪豹，12只金钱豹。
“由于雪豹等野生动物越多，就越可能吸引更多游客，因此这些原住民也更乐于主动保护野生动物。” 史湘莹表示。据评估分析结果显示，参与自然体验项目的接待牧户对雪豹接受度显著高于非接待牧户或其他区域同等条件的牧户。
在位于成都平原西北边缘的龙门山脉大熊猫国家公园彭州片区，海拔3000米以上的崇山峻岭之中，各种高山杜鹃花竞相开放。 新华社发
特许经营下的2000万原住民
“剥夺原住民的土地使用权，在经济、道义上都难以支撑”
“此前在讨论国家公园法草案时，我提到希望社区治理可以单独成章，在国家公园法里予以明确。我们很清楚，社区治理能不能成功，直接关系到中国国家公园体制、中国国家公园本身能不能成功。” 杨锐强调，保障社区的优先受益权和优先经营权是中国国家公园治理的难点，也是最大的亮点。
在研讨会上，苏杨展示的数据显示，中国自然保护地内的居民人口已超过了2000万人，位居世界第一，自然保护区的核心区内也仍有上百万的原住民。而从国家公园内自然资源产权属性看，武夷山、钱江源、南山等试点区，集体土地比例均超过50％，有的达到80％。三江源等地的土地权虽为国有，但也有部分承包到户。
苏杨认为，国家公园内必然存在生产活动、人地约束突出等现状。“如果剥夺了原住民的土地使用权，在经济上、道义上都难以支撑。同时，原住民已成为和谐生态系统的一个要素，如果强制其搬迁，可能会破坏长期形成的人与自然和谐共生的关系。”他以贵州的草海黑颈鹤举例，草海边上的耕地清退后，黑颈鹤的生活反而变得困难。
张海霞也认为，通过生态移民将原住民移出国家公园的“迁移式模式”，以及空间上将原住民生计问题显著的社区划出国家公园的“天窗式模式”，本质上都是将原住民视为与自然对立的干扰因素。
由于国家公园的社区能力不足、见识不够，难以独自经营特许经营项目，杨锐认为，管理方可以鼓励特许经营的企业和社区联合承担项目，一段时间后，可以考虑鼓励企业向当地社区有偿或无偿转让特许经营项目。
目前，三江源国家公园已探索出一条原住民参与特许经营项目的新路径，并为一些原住民提供了新的收入来源。据史湘莹介绍，管理机构对负责接待的家庭提供语言、识别野生动物等技能与规则的培训，并对参与项目的家庭表现进行动态评估，淘汰、增选牧民家庭。当地政府也投入一笔资金引入一批基本接待设备。
史湘莹表示，2018年至2021年底，前述项目已为昂赛乡社区带来173.72万元的总收益。其中接待家庭可获得生态体验项目总体收益的45%，三年来每户均增收3.7万元。此外，收益的另外45%作为社区公共基金，用于昂赛乡全体牧户的医疗保险购买和困难家庭的补助等，惠及昂赛乡全体牧民；剩下10%的收益则投入到雪豹救援等野生动物保护中。
特许经营如何避免垄断？
门票收益属于谁？国家公园面临的垄断性经营风险
研讨会上，多位专家一致认为，中国国家公园一定程度上仍面临垄断性经营的风险，主要表现为长达20—30年的长期合同以及垄断性收益，如毛利率能达到90％的门票、公共交通等项目。同时，各国家公园要防止特许经营变成垄断经营。
当前，由于缺乏特许经营制度顶层设计，有的试点将门票纳入特许经营。张海霞指出，由特许经营者向公众收门票，本质是通过门票市场化对公众自由使用权、享有权的剥夺。一定程度上损害公众基本权利的同时，也变相扩大了自然资源特许经营的范畴。对此，她认为应降低国家公园门票价格，建立稳定的社会捐赠机制。
苏杨也认同门票等不应作为特许经营项目，他补充，特许经营方不能跟管理部门存在利益关系，“国家公园管理局不能既当裁判员，又当运动员。”
张海霞认为，如果在不完全竞争环境下，特许经营者的垄断竞争地位，将导致国家公园管理机构在价格管理、访客数量控制、质量等方面逐渐丧失管理能力。
比如，当前武夷山国家公园内的三个主体游览项目——九曲溪竹筏、观光车、漂流，由武夷山旅游发展股份有限公司和武夷山青龙景区旅游公司经营，并与武夷山市政府签署了为期长达50年的经营合同。张海霞认为，这些项目日后如由国家公园管理机构统一收回，将面临资产评估和高额转置困境。
特许经营与法律法规授权
特许经营处在“无法可依”状态，亟待顶层设计
国家公园特许经营目前面临的许多问题，都源于缺乏顶层设计、没有针对性法律法规。苏杨形容，国家公园特许经营目前处在“无法可依”的状态，相关法律没有明说，各地仍处在摸索阶段。
国家林草局国家公园规划研究中心副主任闫颜指出，由于当前缺乏顶层设计，各国家公园特许经营管理办法大多匆忙出台，导致无法落地实施，大多叫特许经营但仍是原有经营模式。
当前，国家公园的特许项目由谁授权仍然没有法律依据，张海霞认为，这容易导致自然资源资产国家所有者权益虚置。以武夷山国家公园为例，武夷山国家公园内的经营项目，不是由武夷山国家公园管理局，而是由武夷山市政府开展委托经营，管理局仅有从原保护地转来的入园许可权、建设许可权，不具有全面开展经营利用项目所需的审批、定价、质量监督等许可权，导致国家公园经营收益被固化为地方利益。
沈兴娜谈到，现行《大熊猫国家公园特许经营管理办法（试行）》缺乏上位法律法规的支撑，因此在施行时就出现了较多的障碍。在特许经营费收缴方面，四川当地财政部门就明确表态，这些规定没有政策依据，无法实行。
而最新发布的《国家公园管理暂行办法》并未提到特许经营，“在这种情况下，现在仍不清楚哪一部分属于基本公共服务，哪一部分属于非基本公共服务，哪一部分应该交给市场。” 张海霞说。
因此，闫颜认为，下一步《国家公园法》的立法中，需将国家公园特许经营列为重点，对合同、收入、门票、环境保护等问题作出回答。
张海霞建议，为避免特许经营可能产生的问题，首先一定要以立法监督，专门设置特许经营管理办法；第二，要保证强规制；第三，应建立信息公开与反馈机制。
采写：实习生 王玮 南都记者 宋凌燕 发自北京
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