2022年9月1日，《深圳经济特区学前教育条例》（下称“深圳学前教育条例”）正式施行，成为国内第49部由地方出台的学前教育条例，也是最新的一部。
条例中有不少值得注意的新提法。例如，首次提出幼儿园心理健康教师配备要求，创设了对举办者的禁止性规定，并将“以开设托班形式招收两周岁至三周岁的幼儿实施保育和教育的（机构）”纳入条例管理范围。
长期以来，学前教育地方立法被认为是解决“入园难、入园贵”的折中之法，实际上已经过较长时间的探索，早在1986年，江苏省就已出台幼儿教育暂行条例。
“折中”，更多是上位法缺失背景下的现实选择。中国先后颁布过《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等九部教育法律，而学前教育法至今未出。自1989年发布《幼儿园管理条例》，到2020年9月教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，学前教育立法走过了漫长的31年。2022年全国人大常委会工作报告中提到，学前教育法已进入2022年年度立法工作计划。
上位法缺位，一定程度上使地方学前教育立法和实施受到掣肘。多地教育局学前教育处负责人透露，包括财政投入、非编教师薪资待遇及问责制度，“条例中仍有部分规定难落地”。
收费与投入
深圳曾被视为民办幼儿园样板城市，而据本地媒体报道，至2018年，全市公办园在园幼儿占比不足4%。
2016年全面二孩政策实施后的几年里，深圳是全国新生儿最多的城市之一，幼儿园学位需求也随之激增。2018年底，中共中央 国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出“到2020年公办园在园幼儿占比原则上达到50%”，深圳也由此开始了一轮学前教育改革。改革后，公办园比例增加，部分民办园转为普惠园。至2020年12月，公办园在园幼儿占比已超过50%。
改革旨在解决各地学前教育长期面临的“入园难、入园贵”问题。在一些学者的调研中，地方政府对学前教育的重要性认识不到位、教育财政投入不够，以及民间资本入场令学前教育走向逐利等因素，都在加剧“入园难、入园贵”。
有家长在社交平台上晒出高达上万元的幼儿园学费，调侃“贵过大学学费”。广西大学法学院教授管华曾组织调研全国140所幼儿园，发现每学期收费在3000元以下的幼儿园最多，共有86所，但也有5所收费超过一万元。
2020年6月2日，深圳，一所幼儿园外，家长送孩子上学。 （视觉中国/图）
一些地方政府把解决问题的希望寄托在立法上。据南方周末记者的不完全统计，截至目前，全国有23个地方公布了学前教育地方性法规或规章，现行有效的共计49部。
地方立法首先面对的问题是，如何厘清公办园和民办园之间的关系。华南师范大学基础教育治理与创新研究中心主任胡劲松正带领团队开展《广东省学前教育条例》立法研究工作。他所在课题组2020年对广州、深圳、佛山、汕头、湛江和清远等广东省内城市做了超过10万余份问卷调研，发现核心问题之一，就是“在办园体制中如何处理好公办普惠与民办营利的关系”。
深圳学前教育条例明确了幼儿园的普惠性，提出要“坚持政府主导、社会参与”，形成“普惠、优质、多样化的学前教育公共服务体系”。
现实的压力也来自教师流失。为此，条例提出，将公办幼儿园保育教育工作人员工资纳入财政保障范围，并作出具体规定：“公办幼儿园教师工资，参照同等条件的中小学教师平均工资收入水平合理确定。”
由于深圳近年以较高收入招聘及引进中小学教师，频频引发社会热议，此条内容也受到较大关注。而在更多地方立法经验中，保障教师待遇的做法更多是拉近收入差距。
全程参与《山东省学前教育条例》（下称“山东学前教育条例”）起草工作的山东女子学院副教授王录平介绍，“条例规定，当公办幼儿园编制总量不足时，可以探索实行人员控制总量备案管理方法，保障公办幼儿园中未纳入机构编制管理的教师在工资、福利待遇、社会保险等方面，与纳入机构编制管理的教师相同。”
深圳学前教育条例还回应了更加本土化的关切。曾有深圳市教育局工作人员接受采访时称，在寻找幼儿园场地时，“压力很大”。在深圳学前教育条例中，幼儿园建设用地被纳入全市国土空间规划统筹安排，并从细节上加以规范。为了破解开发商对公共服务配套园规范、标准不了解的问题，条例还规定，相关部门在核发建设工程规划许可证前，幼儿园建筑设计方案需征求教育部门意见。
时任深圳市教育局学前教育处处长王巍曾介绍，相关举措在龙华等区试点时，幼儿园建设周期至少缩短了一个学期。
上位法缺位，地方立法谨慎
对地方立法而言，上位法是一个风向标。各地学前教育条例立法过程中，都面临着上位法缺位的问题。
管华曾参与学前教育法调研工作，他指出，这一定程度上让地方很难突破既有框架，迈出更大的步子。管华曾参与起草某地学前教育条例，就因为学前教育法暂未通过而被搁置。
难以突破的还有各部门之间的权责划分。例如，山东学前教育条例并未对学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例作出具体规定，王录平表示，“尽管立法者期望将经费投入比例量化，但现实中，财政部门与教育行政部门之间存在权责划分问题，难以达成一致。”
在已施行学前教育条例的地方，有两个问题不易解决：钱从哪儿来，以及如何执法。
学前三年毛入学率和普惠性幼儿园覆盖率是衡量一地学前教育水平的重要指标。2018年，服务于国家立法，西北政法大学教育立法研究基地调研了全国29个省份的140所幼儿园后发现，西部欠发达地区存在“入园贵”的问题，农村偏远山区仍有较多儿童处于“离学”状态。
影响毛入学率的一大因素在于各地政府的财政投入。多名地方教育局负责人告诉南方周末记者，地方对学前教育的财政投入与地方经济发展水平直接挂钩，各地差距较大，即使是同一省，不同县市也存在差异。
沈阳市教育局学前教育处一名负责人透露，“沈阳这些年也没少在学前教育上投入经费，但跟南方发达城市相比，兜里没那么多钱，再吆喝也难。”
学前教育经费投入占比历来不高。北京师范大学教育学部教授庞丽娟2010年一篇文章中提到，在中国教育财政性经费的总量之中，学前教育经费仅占1.2%-1.3%。而在发达国家，这个数字一般为8%-11%。
这影响到幼儿园教师的整体待遇。管华记得，在前述调研中，团队发现教师最高工资在3000元以下的占38.1%，最低工资在2000元以下的占65.2%；有一个县，26年未给过幼儿园教师编制。
《宁波市学前教育促进条例》于10年前的2012年7月1日起实施，至今仍有部分关键规定难以落地，该市教育局分管学前教育的一名负责人表示，“尤其是教师工资待遇方面。”
宁波市规定，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园具有专业技术职务资格的非在编教师，人均年收入应当达到当地平均工资的1.5倍以上。“条例出来时，社会（年）平均工资很低，只有三万多，1.5倍也就五六万。现在，社会平均工资涨到八万多，1.5倍就去到十多万了，财政投入很难跟得上。”
收入水平直接影响对人才的吸引力。前述宁波市教育局负责人表示：“幼儿园老师不像小学老师一样只教单科，几乎得教全科，弹唱跳画样样都要会，对老师的综合素质要求很高，目前的薪资待遇难以吸引优秀人才。”
2022年9月1日，江苏昆山一所幼儿园开学。 （视觉中国/图）
地方性学前教育法规缺乏强制性与约束力，也是部分条例难落地、地方政府职责落实不到位的原因。庞丽娟曾指出，学前教育立法重点之一是建立督导评估与问责制度。
某市学前教育处负责人解释，“由于缺少上位法依据，地方在制定条例时非常谨慎，在行政处罚方面难以制定一些强制举措。”
顶层立法难在哪儿？
对于学前教育立法，业内已期盼多年。
庞丽娟早在2001年就呼吁，作为国家教育体制四环中首要环节的学前教育，没有专门的法律，“不能不说是一个明显的缺憾”。她甚至设想了一个涵盖机构、教师、受教育儿童等九个章节的总体框架。
2009年，全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇建议，应尽快制定学前教育法。在接受媒体采访时，周洪宇认为学前教育存在诸多问题的原因，就是“在于当前我国学前教育法律地位不明确，导致管理体制和投入体制不顺，政府责任不清，难以建立健康的学前教育管理秩序”。
实际上，学前教育立法工作一直在推进。2006年，全国人大科教文卫委员会就正式委托教育部开展学前教育立法的研究和起草工作。此后，2008年、2009年、2011年、2017年，相关部门都曾对学前教育立法表态，但进度仍显缓慢。
学前教育立法难在哪儿？华东师范大学教育学部教授吴遵民曾撰文表示，民营化、企业化、集团化的运作模式导致了立法边界模糊；地方之间经济文化发展水平差异巨大；学前教育属性的界定与整体归属困难等问题，都让立法过程十分艰难。
更现实的问题或许是社会重视程度不足。此前国家教育事业的重点任务，是普及九年义务教育及高等教育大众化。管华认为，这两项任务近两年取得显著成效，“长期被忽视的学前教育得以进入立法工作计划”。
2018年3月，全国政协十三届一次会议举行的记者会中， 教育部原副部长刘利民就提到，要加快立法进程，用立法方式来明确各级政府在学前教育规划布局、投入、师资配备等方面必须履行的责任。
同年9月，由教育部政策法规司主办、西北政法大学教育立法研究基地承办的学前教育立法论坛召开。管华向教育部提交了《学前教育立法百所幼儿园调研总报告》，并提出立法应首先明确学前教育的性质。
学前教育的性质与政府投入直接相关。以管华调研过的江苏沛县为例，部分幼儿园表示，很少有省、市局的检查工作，平时也不组织学习培训。在教育经费负担结构上，中央财政与地方财政的投入大，省级财政投入力度小，呈现出“两头大中间小”的特点。对西部地区的乡镇而言，压力尤其巨大。
即便是上位法，立法过程中同样涉及到各部门之间的权责划分问题。管华举例，在幼儿园设立许可上，存在教育、工商、民政部门多头审批，但工商、民政部门不具备监管能力。
这还体现在教育部门和卫生部门之间。在现行制度框架中，0-3 岁由卫生部门主管，3-6 岁由教育部门主管。曾有观点认为，保教分离的现状可以通过统归一个部门管理的方式解决，但管华认为，相关建议制度成本比较高。
地方立法同样面临这一问题。由于上位法尚未出台，地方在确定立法调整对象时难以定夺，王录平回忆，“0-3岁幼儿到底要不要纳入学前教育法规的调整对象？当时我们一直在研讨，几稿下来都有所增删。”
值得注意的是，作为最新出台的一部学前教育地方法规，深圳学前教育条例并未将适用范围规定在3岁以上，而是降低至2岁，提出“以开设托班形式招收两周岁至三周岁的幼儿实施保育和教育的”，也可以参照适用。
应以扩大教育机会为主
适用范围是学前教育立法其中一个核心争议。据管华回忆，2018年9月那场研讨会，教育部政策法规司相关负责人在会议总结时指出，讨论会得出了几点共识，立法宗旨上，应以保护儿童权利为中心；另外，多数专家和园长希望把0-3岁纳入调整范围。
到了2020年，教育部就学前教育法草案向社会公开征求意见。但草案中，适用范围仍是“三周岁到入小学前”。北京大学法学院教授湛中乐曾指出，草案将0-3岁婴幼儿排除在立法调整范围之外，不仅与发达国家学前教育经验背道而驰，更与北京、上海等多地已开展的将0-3岁婴幼儿纳入学前教育服务体系的探索不相契合。
另外，围绕草案中的政府责任划分问题，也引发不少讨论。
中国教育发展战略学会民办教育专业委员会提交了一份修改建议。当中针对草案提出的“发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主”，以及规定新建小区配套幼儿园只能举办为公办幼儿园的表述，该委员会认为，实际情况中，地方政府资金投入压力大、资源配置不足，巩固义务教育尚显吃力，建议修改为“公办民办并举”。
除了具体问题，管华认为，从立法出发点来看，不宜提出过高的学前教育质量标准。“现有的建设标准、教职工配备标准多是示范性标准，在农村、城乡结合部和边疆地区很难实现。”管华表示，即便在美国，学前项目均以扩大教育机会为主，还没有上升到提高质量的阶段。
2021年12月，教育部等九部门印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，提出的其中一个目标为到2025年，全国学前三年毛入园率达到90%以上。
不少接受采访的地方教育部门负责人则对学前教育法的出台充满期待。
沈阳市教育局学前教育处负责人表示，如果上位法出台，针对法律里提出的量化要求，地方会制定时间表、任务书，采取相应的落地政策去保障工作推进。“如果国家层面的法规有一些硬规定，那么地方在执行或者研制措施时会更有底气，也有和其他部门博弈的理由和依据了。”
沈阳市教育局曾组织园长、骨干教师提建议，“当时大家都看到了希望和曙光，毕竟是我们自己学段的专门法律，也是将来学前教育权益的保障”。
南方周末记者 苏有鹏 南方周末实习生 李冰心
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