世界各国，几乎都设立有国家审计机关。各国审计机关在国家机构中的地位及其基本职责权限等，大多明确载入宪法，并辅之以专门立法作出具体规定，使得各国审计机关普遍拥有崇高的宪法地位。
中国政府部门中，审计机关拥有独一无二的宪法地位
新中国成立后30多年内，我国未设立审计机关，也无哪个机构附带从事审计工作，更无有关审计的法律规定。1982年，突然从无到有，而且直接在根本大法——宪法中明确，要设立审计机关，主要规定有两条。第九十一条 ：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百零九条 ：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”
依据宪法这两条规定，从1983年起，在很短时间内，国务院及县级以上地方各级人民政府陆续设立了审计机关并实际投入运行。近40年来的实践证明，国家审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。特别是党的十八大以来，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。
国家审计所发挥的作用、作出的贡献，可谓有目共睹、有口皆碑，这里无须进一步展开。我长期在审计机关工作，作为亲历者、见证者，宪法所带来的崇高感，我是深有体会，这里讲两点。
一是无论怎么改革，审计只会得到加强而不是被削弱。1998年、2018年，国 家机关经历了两次较大规模的改革。在每次改革方案公布之前，人们少不了预测、猜测，有的不仅关心甚至还有一定程度的担心。曾经有人在非正规场合言之凿凿，审计机关会被撤销，将与某某机关合并。对这类消息，我根本就不去打听，听到了我压根儿就不信，有的问到我则会斩钉截铁地否定。在正式改革方案公布之前，我从未参与国家机构改革方案的研究，也不可能事先看到改革方案（哪怕是草案），哪来的不听、不信、不传甚至还有“辟谣”的底气呢？不仅是出于无论何时何地都必须自觉遵守有关不随便议论和传播的纪律规定，更重要的是来自宪法，来自对宪法的尊崇，来自审计崇高的宪法地位。道理其实很简单，不论1998年也好，还是2018年也罢，两次机构改革之前，都没有对宪法中的审计条款进行修订。鉴于宪法的权威性，又根本不具有撤并审计机关的既成事实在先而后再修订宪法的可能性。只要坚信宪法，就不难看穿所谓审计机关被撤并的传言纯属无稽之谈。既然宪法中有关审计规定未作修订，怎么可能发生把审计机关撤销或与其他部门合并的事情呢？历史事实是，两次大规模机构改革，审计机关不仅没有被撤并或被削弱，而且都得到了进一步加强。1998年的改革，原设在其他部门的审计机构——驻部审计局全部撤销，相应编制全部划归审计署，由审计署统一设立派出审计机构，人财物管理及工作安排等统统归审计署，审计独立性得到了实质性增强。
2018年的改革，为整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，将国家发展和改革委员会的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责 划入审计署，相应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系，使审计再次得到空前加强。
二是不论政府设立什么部门，审计是宪法唯一明确必须设立的部门。每经过一次较大规模机构改革，政府所属部门可能有新设立的，有调整合并的，也可能有被撤销的。但不论怎么改革，政府部门中，不能没有审计机关。仔细研读宪法第三章“国家机构”各条款不难发现，政府各机构中，审计机关是唯一被明确必须设立的机关。有一次给某部门讲课（恕我不点出这个部门的名字），我以开玩笑的方式，与大家再次一起学习了宪法中这一重要规定。我同大家讲 ：“你们所在部门的确很重要，但宪法中找不到你们部门的明确定位，具有较大的不稳定性。几乎每次机构改革，你们部门都会与其他部门整合，并伴随有较大的职能、机构和人员调整，甚至连机构名称都被改过好多次了。当然，其他一些部门也面临与你们类似的情况。只有我所工作的审计机关，很自豪地告诉大家，是宪法上唯一明确必须设立的政府部门。只要宪法相关规定未修订，凡遇机构改革，无须有你们那么多的担心和忧虑，我们只需一门心思把工作干好就行。”
政府必然是由若干部门组成，在宪法中为什么未对设立其他部门提出要求而唯独明确必须设立审计机关呢？还需要适当回顾一下1982年宪法研究制定的一些相关情况。
据1982年宪法参与起草者讲，为起草我国宪法，其中一项重要工作就是大量搜集和研究国外宪法。研究发现，审计在几乎所有其他国家宪法中都有规定，而新中国成立后的宪法中却一直没有。恰在这时，国内经济领域实施放权搞活等政策，为避免以往多次出现的“一统就死、一放就乱”恶性循环，在坚持推进放权搞活的同时，迫切需要加强经济监督。立足国内现实需要，借鉴国外有益做法，于是提出要设立审计机关。
如何定位审计机关，在国家机构体系中应当设置在哪里，怎样界定机构间的归属关系，应当赋予其哪些职责和权限？有一种意见是将审计机关设在人民代表大会。经综合研究认为，一方面人民代表大会当时面临的立法任务很重，迫切需要首先解决社会无法可依的问题，另一方面审计机关成立后，通常会随时发现大量比较具体的问题，人民代表大会或其常委会难以及时研究这些具体问题，于是决定在国务院及县级以上地方各级人民政府设立审计机关。
为了保障审计机关依法独立行使审计监督权，从宪法两条相关规定中，我理解至少强调了三点 ：一是审计机关在总理领导下，进而依据随后制定的审计法等法律规定，县级以上审计机关在本级政府行政首长领导下，而不像其他部门可能由政府行政首长之外的其他领导同志直接分管，以便从全局高度最大限度减少局部利益对审计工作可能的影响 ；二是县级以上地方审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责，以克服仅对本级人民政府负责可能带来的地方利益、本位主义等局限 ；三是审计机关工作不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，就是要排除这些方面可能对审计形成的干扰。
10个国家宪法法律有关审计机关地位的规定情况
既然一定意义上讲，我国设立审计机关也是借鉴外国做法，那么外国又是什么情况呢？当时起草制定1982年宪法时搜集研究国家宪法的具体情况，包括档案材料，笔者未能看到。《十国审计长谈国家审计》（中国时代经济出版社 2014年9月第1版）中提供的有关信息，可以起到很好的替代作用。2014 年，我国审计署国际司向10个国家的审计长发出了一封调查问卷，由10个国家的审计长对调查题目逐一作了回答。问卷及回答结集成书，就是这本《十国审计长谈国家审计》。相关回答的准确性、权威性，应当说是很高的。将其中有关各国审计机关宪法地位或法律地位的回答提取出来，基本情况是 ：
法国、德国、俄罗斯、日本、印度、南非等六国在宪法中都明确了审计机关的定位，此外另有专门有关审计的法律规定。按国家数量算，审计机关有明确宪法地位的国家占 6/10。
另有 4 个国家在宪法中未直接提及审计，但均有专门法律明确了审计的法律地位。我们现分别看一下这 4 个国家的情况 ：
——美国审计长的回答中特别指出 ：“美国 《宪法》中没有包含任何明确提及或涉及审计署的条款。然而，《宪法》作为美国最高法律，最终会对审计署在美国政府体制中的运作方式产生影响。”“今天，审计署是一个独立、不受党派控制的机构，服务于国会，属于宪法机构。”据此，如果把美国也计算在内，审计机关拥有宪法地位的国家占 7/10。
——英国审计长的回答是：“法律规定了审计署的权力与职责。”紧接着列出了 4 件相关的主要法律，但未提及宪法。译者对此有一注释：“英国和其他许多国家不同，并没有成文宪法，因此称作‘不成文宪法’。英国宪法，是对一整套包含基本规范和政治体制的成文法、习惯法和惯例的统称。”据此，我们可否认为，英国审计也拥有崇高宪法地位，那么审计机关拥有宪法地位的国家占 8/10。或者绝对一点，问题本身对英国不适用，那么英国审计就不应当被考虑是否拥有宪法地位，这里计算的分母就不再是10而应当是9。
——加拿大审计长的回答中指出：“我国《宪法》中尚无任何关于国家审计的规定。但是，加拿大审计署在《审计长法》《财务管理法》以及其他数个法律中获得法律依据。”
——澳大利亚审计长的回答是：“澳大利亚宪法中并没有关于本国最高审计机关的规定。不过，正如在回答问题1时提到的，我们目前适用的具体法律是《1997审计长法案》，它规定了澳大利亚最高审计机关的职能和责任。”
通过以上各国审计长的回答，可以肯定的是 ：绝大多数（前7至8个）国家，审计拥有崇高的宪法地位；不管怎么计算，所有（包括后2至3个）国家 , 审计均拥有崇高的法律地位。
世界160多个国家宪法中，有90多个明确了国家审计的宪法地位
这里首先申明，这个问题——160多个国家宪法有关审计地位的规定情况——是在本文初稿完成后增加的，其中应当包括了上一问题中10个国家的情况。这部分内容是听来的，我觉得很有价值，在很大程度上可以弥补我能力不足、孤陋寡闻所造成的不足。
事情是这样，在本文初稿完成后两天，我在一个研讨班参与交流。我提到苦于自己能力不足，在国外有关审计宪法地位方面搜集资料有限，并建议有条件、有能力者可否就相关问题做些深入研究。恰好一位胡教授当场表示，他搜集有 160多个国家宪法的外文资料，经梳理发现，其中有90多个国家宪法中明确了审计机关的地位。我听到这里如获至宝，马上提出请求 ：我正在写一篇短文，可否引用他提到的这一情况及数据。他当场表示应允。在衷心感谢之余，赶紧把胡教授的重要发现增写在这里。
使用听来的情况及数据，是否有欠严谨呢？这要具体分析。对胡教授提供的情况及数据，我是很信任的。胡教授学习会计、审计、环境、法律等专业出身，逐级获得学士、硕士、博士学位并从事博士后研究 ；他英文极好，在国外做过较长时间访问学者 ；更重要的是他发挥专长，在审计与法律结合上长期辛勤耕耘，对审计和法律都很精通，研究成果丰硕。有这样的功底及成就，不仅在研讨班上当着100多人的面讲了情况和数据，而且表示可将所搜集全部国外宪法电子文本向我提供。我没有不信任的道理。当然，我尚未看到这些文本，如果本文介绍的这一情况及数据有有误，自然责任在我。
从搜集到的世界160多个国家宪法中，有90多个明确了国家审计的宪法地位，以此足见，国家审计机关拥有崇高宪法地位，不是个别现象，在世界范围内，具有相当的普遍性。
我们必须珍惜审计所拥有的崇高地位，做好工作，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用看了外国情况，再回头看我们当初借鉴国外做法，借鉴的结果是我们毫不逊色——我国审计同样拥有崇高的宪法地位。但这还不够，必须进一步指出的是，与国外相比，我们国家审计地位更加重要。
党的十九届三中全会决定，改革审计管理体制。成立中央审计委员会，中共中央、国家主席、中央军委主席同志亲自担任审计委员会主任，县级以上各级地方党委也成立审计委员会，加强党对审计工作的全面领导；各级审计委员会办公室设在同级审计机关；审计机关职责更加优化，审计力量得到进一步加强；把审计定位为涉及党和国家事业全局的一项重要工作，明确审计机关是宏观管理部门。通过这一系列改革，新时代我国审计重要地位更加凸显，不仅超越了我国任何历史时期，也超越了许多其他部门和工作领域，更是超越了其他所有国家和地区。审计面临的大好形势，可以用“五个越来越”来概括，即审计所处地位越来越高，赋予审计的职责越来越重，审计承担的任务越来越多，对审计的期望值越来越高，开展审计工作的条件和环境越来越好。
我们必须珍惜党和国家、宪法和法律赋予审计的崇高地位，切实增强政治责任感、历史使命感和职业荣誉感，奋发进取、加倍努力，以扎实工作成效，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。
来源：《审计观察》杂志2021年第1期
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