“深化新时代检察改革”系列报道
规划人民群众监督检察办案的最优路径
——人民监督员制度的改革与发展
“人民监督员是代表人民来监督检察院办案的，我今天是第一次来最高检第十检察厅，发表的也是我个人观点，您可以充分信任我。”在最高人民检察院对邹国（化名）申诉案的公开听证开始前，人民监督员朱崇君这样对邹国说。
邹国是一名老上访户，因自己诉求一直得不到满足，面对检察官的释法说理一直抱有抵触情绪。“为了让案件办理更加公平公正，咱们开个简易公开听证，请人民监督员和律师都过来提提意见，您看行不行？”最高检第十检察厅办案检察官对邹国说。在了解人民监督员的身份以后，他欣然接受了检察官的提议。
在整场听证中，朱崇君不时站在邹国的立场上向办案检察官提问，这让原本情绪激动的邹国逐渐平静下来，开始理性思考检察官和在场律师的提问及释法说理。虽然邹国的申诉意见最终还是没有得到支持，但他内心认同了检察机关的处理结果，并表示息诉罢访。
“人民监督员的参与让检察办案活动更显公平公正，这种公平公正并不是检察机关自诩的，而是律师以及当事人都能实实在在看得到、感受得到的。”日前，参加了2021年3月举行的邹国申诉案公开听证的律师董新艳在接受记者采访时深有感触地说。
治国有常，利民为本。人民监督员制度作为一种重要的外部监督方式，是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重要制度设计，是全面贯彻法治思想，以人民为中心，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程的生动检察实践。近年来，随着检察机关的深入推进，这项闪烁“人民性”光辉的制度为满足人民群众新时代多元司法需求源源不断地释放着正能量。
初心不改
积极主动接受外部监督
党中央对人民监督员制度一直高度重视，在多项重要安排和部署中都强调要改革和完善人民监督员制度。
“你们‘真监督’‘真建言’，我们‘真欢迎’‘真接受’。”2019年12月，最高检召开人民监督员代表座谈会，这是人民监督员制度创立以来召开的第一次全国性人民监督员代表座谈会，最高检党组书记、检察长张军特别强调，要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，全面正确落实人民监督员制度。
“2019年8月至2021年12月，全国检察机关邀请人民监督员达18万余人次，监督检察办案活动已达10万余件次。”作为第一批负责人民监督员工作的检察人员，最高检案件管理办公室二级巡视员陈颖表示，“人民群众对于司法工作享有知情权、参与权、表达权、监督权”已成为刻在她骨子里的信念。
时针回拨到2003年。根据党的十六大“从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题和制约司法公正的环节入手推进司法体制改革”的精神，最高检对检察机关直接立案侦查的案件实行人民监督员制度，为加强人民群众对检察机关自侦案件的外部监督开辟了新途径。人民监督员来自高中以上学历、年满23周岁的中国公民，由单位组织推荐或自荐报名参加选任，从“三类案件”“五种情形”入手，保证职务犯罪侦查权的正确行使。经过1年先期试点、6年扩大试点工作，人民监督员制度于2010年在全国全面推行。
2016年，人民监督员的选任管理、履职经费保障等由司法行政机关负责，实现了“管用分离”，确保了人民监督员监督的中立性和客观性。
2018年2月23日，随着国家监察体制改革深化，检察机关顺利完成转隶，这使人民监督员制度创设之初的前提条件发生重大变化。制度如何有效运行，引起学界和实务界的争论。
“第一种观点是维持模式，即人民监督员的监督范围不变，将人民监督员制度并入到监察委员会制度当中；第二种是扩大模式，即将人民监督员制度并入到监察委员会制度当中，但要扩大监督的案件范围，与监察体制改革相适应；第三种是维持调整模式，即人民监督员监督的对象不变，继续监督检察院，但监督案件范围需重新调整。”中国人民大学法学院教授陈卫东归纳道。
面对外界的不同声音，检察机关接受外部监督的初心毫不动摇。最高检明确“人民监督员的工作只能加强，不能削弱”，并多次调研座谈人民监督员制度改革的方向，“要扩展到整个检察办案活动中来”。同时，最高检推动这项制度的落实有法可依。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过《中华人民共和国人民检察院组织法》，第27条规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”人民监督员制度正式成为一项国家法律确立的制度，步入正规化、法治化的发展轨道。
2019年8月，最高检印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（下称《规定》），从规范人民检察院接受人民监督员监督的角度，对人民监督员监督检察办案活动作出全面调整和完善。《规定》的出台标志着人民监督员制度适应新时代司法实践需求开启了新的篇章。
覆盖“四大检察”
确定十种参与监督方式
检察机关内设机构改革之后，“四大检察”“十大业务”新格局建立，捕诉一体和司法责任制的运行扩大了检察官的权力，需要更加强有力的外部监督制约督促检察官规范履职。
在这种背景下，《规定》进一步明确人民监督员监督范围不再仅限于检察机关查办的职务犯罪案件，将“四大检察”“十大业务”全部纳入监督范围；在参与监督方式上，确定了人民监督员可以监督案件公开审查、公开听证，检察官出庭支持公诉，巡回检察，检察建议的研究提出、督促落实等相关工作，法律文书宣告送达，案件质量评查，司法规范化检查，检察工作情况通报以及其他相关司法办案工作。
“目前，天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、福建、江西、山东、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、甘肃、宁夏等17个地区的人民监督员工作已实现了‘四大检察’‘十大业务’、十种参与监督方式的全覆盖。”最高检案件管理办公室人民监督员工作处处长郭冰向记者介绍说。
在十种参与监督方式中，参加公开听证占比超七成，已成为人民监督员履职最主要的方式。人民监督员来自人民、代表人民的身份认同与检察官客观公正专业的办案理念、举措形成优势互补，使人民检察的“人民性”得到充分体现。
2021年，人民监督员在监督检察办案活动中共提出监督意见建议69157条，占监督活动总数的95.4%，检察机关对人民监督员意见建议的采纳率为99.3%。对此，人民监督员、江苏省南通市海门区人民医院院长助理王燕萍对记者表示，她对人民监督员的这份工作有自豪感，“我们真提反对意见，办案检察官真采纳，人民监督员的监督是‘刚性’的”。
2021年7月17日，海门区检察院对拖欠工人工资的包工头邢某拟作不起诉处理一案举行公开听证，王燕萍与其他两名人民监督员应邀到场监督。该案大部分劳动者工资已由垫付方实际支付，未造成严重后果，听证前，承办检察官要求邢某提交与其还款承诺相适应的收入证据材料，以证明其具有偿还能力。然而在听证过程中，王燕萍注意到邢某的态度十分轻慢，收入证据材料也经不起推敲，她现场提出：“请给邢某的老板打电话，我怀疑这份材料是假的。”
在检察官电话沟通确认收入证据材料存在造假后，王燕萍和其他两名人民监督员出具了该案不宜作不起诉处理的听证意见。检察机关结合听证情况，再次审查了全案证据及被告人悔罪态度，决定采纳人民监督员意见，变更原拟不起诉处理意见，依法对被告人邢某提起公诉。
江苏省南通市海门区检察院检察长潘德峰表示：“在公开听证中，检察机关对人民监督员提出的意见进行实质性审查，采纳了与原处理意见完全不同的人民监督员意见，案件处理结果产生重大改变，这促使我们进一步提高办案质效，让人民群众切实感受到法律的公平和正义。”
在公开听证之外，人民监督员对检察建议的研究提出、督促落实也在十种参与监督方式中占有一定比例，仅2021年，人民监督员就提出相关建议1851件次。
检察建议是检察机关法定监督手段，在推动社会治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用。但在司法实践中，存在检察建议“把脉不准”“开方不对症”等质量不高的情形，个别检察人员对检察建议“一发了之”，对整改落实情况不跟踪督促，影响到检察监督效果和权威性。
四川省成都市金牛区检察院在办理电信网络犯罪案件中发现，下游犯罪分子办理营业执照、开立对公账户后出售牟利，上游犯罪分子利用相关账户实施电信网络犯罪、逃避刑事打击，已成为电信网络犯罪的惯常模式，社会危害性严重。该院从设立告知制度、严格审核流程、落实日常监管和强化部门协作四个方面，向该区行政主管部门提出加强“空壳公司”治理的意见建议，同时抽选人民监督员、律师胡晓及一名市人大代表监督检察建议制发、宣告送达和落实全过程。
胡晓从大量案例中敏锐发现不法人员利用中介公司注册“空壳公司”的监管漏洞，并提出相应解决措施，对提升检察建议质量起到了较好的监督作用。同时，他持续跟踪督促检察建议整改落实情况，对行政部门反馈的整改落实困难点主动提出相关整改建议，对行政部门落实检察建议起到了实质性督促作用。该行政部门在一个月内完成了检察机关提出的各项建议，收到了良好的效果。
“人民监督员参与检察建议制发全流程，既能推动人民群众更好地参与国家治理，又在人民监督下推动检察监督能力的现代化，达到双赢多赢共赢。”人民监督员、外交学院国际法系副教授焦阳评价道。
聚智创新、建章立制
积极拓宽监督渠道
2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，专门提出“完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道”。
伴随着人民监督员制度改革进程，扩大人民监督员队伍、畅通参与监督渠道已经成为摆在检察机关面前的新课题。最高检党组要求，要准确把握监督范围的广泛性、监督方式的多样性、监督程序的简便性、监督意见的约束性。结合全国政法队伍教育整顿，为检察机关更好接受外部监督建章立制。
“截至2021年底，全国共有2.3万名人民监督员，而自2019年以后人民监督员的监督活动不断增加，年均监督案件数量是《规定》实施前的十余倍。人民监督员的队伍亟需扩大。”郭冰告诉记者。
2021年12月，最高检、司法部印发实施修订后的《人民监督员选任管理办法》，调整人民监督员监督的范围与《规定》相一致，完善了监督层级，并适应人民监督员制度发展趋势，结合实际完善了人民监督员选任管理的具体规定，如任职条件、选任方式、发布公告等。根据该办法，北京市司法局选任的新一届人民监督员数量，由2016年的113人调整到了2022年的400人。
为畅通人民监督员监督渠道，各地检察院进行了积极探索，纷纷结合实际情况，制定人民监督员工作实施细则，进一步加强人民监督员工作机构与各业务部门的沟通联络，同时制定人民监督员工作计划、规范接受监督的程序，实现上下联动，将人民监督员制度落实落细。
据了解，湖南省检察院将接受人民监督员监督工作纳入日常流程监控和案件质量评查，把应当接受监督而未接受监督的情形作为监控规则嵌入“智慧案管”，每天自动筛选疑似“漏监督”案件进行预警。明确案件出现应接受监督而未接受监督、监督程序不规范、未按规定答复监督意见办理和采纳情况等情形的，均作为案件质量问题进行扣分，并将扣分纳入单位检察业务考评和检察人员考核中。
受到地方先进经验的启发，最高检选择甘肃、安徽、青海三个省份的检察院作为案管办“联系点”，在最高检文件基础上细化实施方案，嫁接成熟经验，为日后建章立制做前期准备。
人民监督员的年龄、职业、专业等具有广泛性和代表性，行业分布广泛，包括不同领域的专家学者、企业和群众代表等。在安徽省芜湖市检察院已开展的检察办案活动接受监督中，受邀人民监督员不仅围绕法律适用、事实认定等方面发表监督意见，还从各自专业领域、生活常识、日常经验等方面发表看法。这一做法得到人民监督员、中国林业科学研究院林业科技信息研究所中林绿色碳资产管理中心副主任于天飞的称赞：“在充分发挥人民监督员外部监督作用的同时，也要利用好人民监督员不同领域的专业特长，促进检察机关办案质效提升，实现公平正义。”
问渠那得清如许？为有源头活水来。人民监督员制度在变革中秉持初心，砥砺前行，“检察机关将会同司法行政机关，充分把握人民监督员工作发展规律和总体趋势，切实加大组织协调、对下指导工作力度，促进人民监督员更科学规范地监督检察机关办案活动，保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，积极推动人民监督员工作更深更实发展。”最高检案件管理办公室主任申国军向记者表示。（检察日报 作者：唐姗姗）
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