以科研经费管理“加减法” 激活创新创造原动力
科技创新离不开科技人员持久的时间投入，保障时间就是保护创新能力。图为三亚珊瑚礁生态研究所工作人员在实验室内记录相关数据。新华社记者杨冠宇摄
“科技管理改革不能只做‘加法’，要善于做‘减法’。”5月1日，《求是》杂志刊发重要文章《加快建设科技强国实现高水平科技自立自强》。文章指出，要拿出更大的勇气推动科技管理职能转变，按照抓战略、抓改革、抓规划、抓服务的定位，转变作风，提升能力，减少分钱、分物、定项目等直接干预，强化规划政策引导，给予科研单位更多自主权，赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来。
一席话，道出了广大科技工作者的心声，为新时期推进科技体制改革指明了发力方向。
“党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科研经费管理改革，先后出台一系列完善、优化科研经费管理的政策文件和改革举措，以‘能放尽放’的原则，不断向科研单位和科研人员放权赋能，释放科研活力和创新动能。”中国财政科学研究院教科文研究中心主任、研究员韩凤芹说。
《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》发布，让管理过死的科研经费“活”起来；《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》出台，科研项目经费中用于“人”的比例越来越高了，激励力度前所未有……
韩凤芹告诉科技日报记者，这些政策红利极大减轻了科研人员在课题申报、预算编制、绩效考核等方面的负担，真切回应了科研人员在科研中面临的实际问题。
“这几年国家出台了一系列政策，涉及从科研经费预算到使用、结题的全过程。不仅人头费增加了，关于设备费的规定也放宽了。”中国科学院自动化研究所研究员易建强坦言，当前的科研经费管理制度很贴近科研人员需求，极大地减轻了科研人员的负担。
深化改革破冰 科研经费成为“撬点”
科研经费管理改革，某种意义上是深化科技体制改革的“撬点”，牵一发而动全身。
2014年，在这个全面深化改革的元年，一场勇蹚深水区、敢啃硬骨头的改革开始破坚冰。
这一年，两份产生深远影响的文件相继出炉。
3月，科技界熟知的“11号文”发布，吹响了改革的集结号。这份国务院发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》明确了设立绩效支出、简化预算编制、改进项目结转结余资金管理等多项举措，意在把财政科研经费切实用到“刀刃”上。
12月，国务院印发了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(以下简称《方案》)。一场被视为科技体制突破口的科技计划改革的大幕就此拉开。
作为党中央、国务院直接推动的一项重大改革，此次改革涉及44个行业管理部门管理的百余项中央财政科技专项，每年千亿元的科研“大蛋糕”将优化整合。由科技部、财政部牵头提出的《方案》，可谓牵一发而动全身。
“这是一场啃硬骨头的改革攻坚战，对我国科技创新产生重要影响。”国务院发展研究中心研究员吕薇曾参与科技计划改革“破冰行动”方案的研究和讨论，在她看来，此次改革从国家层面重构现有科技计划体系并转变相关政府部门科技管理职能，从强化顶层设计、统筹科技资源着手，构建了公开统一的科技管理平台。
“科技资源碎片化”“项目多头申报”“九龙治水”，这些科技界长期为人诟病的顽疾，在改革方案中有了与之呼应的“良方”：一方面，分散在各部门的近百项科技计划被优化整合为五大类；另一方面，政府部门不再直接管理具体项目的执行，而是引入专业机构“打理”科技计划项目申报、评审、验收等，从而强化了资源统筹力度，扭转了资源配置“天女散花”的局面。
“由于触碰了各部门权力和利益格局，它将对中国未来的科技管理体制产生深远影响，前面也许是未知和阻力，但改革的方向不会改变。”一位内部人士透露。
的确，改革的方向未曾改变。
时间来到2016年，中办、国办印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，为科研人员松绑解套，提高间接费用比重、下放预算调剂权限，让买酱油的钱可以用来打醋了。此次改革，也解决了经费管理过程中不完善、不合理的问题，比如大家担心的“每年经费来得迟，收得早”的问题。
做好“加减法” 让经费为人的创造性活动服务
只有把束缚科技人员手脚的体制机制障碍“减”下去，把科学合理、尊重科研规律的科技管理“加”上来，创新活力才能充分涌流。这不仅是我国科技体制改革的初衷，也是科研经费管理改革一以贯之的目的。
“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务。”在2018年召开的两院院士大会上，再次重申这一重要论述。
近年来，我国科研经费改革不断深化、走细走实，于细微处解决科研人员的烦心事、揪心事。
2018年7月，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出建立完善以信任为前提的科研管理机制。
这份文件主要针对多次强调、科研人员反映突出的经费管理繁琐、项目多、帽子多、牌子多等问题，呈现出针对性强、改革力度大、操作性强的特点。近20条内容条条有突破，特别是坚持刀口向内、从政府自身改起，体现服务意识。
为此，科技部、财政部会同相关部门选择部分高校和院所开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点。比如，开展简化科研项目经费预算编制试点，项目直接经费中除设备费外只提供基本测算说明；开展扩大科研经费使用自主权试点，稳定支持科研经费中提取不超过20%奖励经费；开展科研机构分类支持试点，对不同类型的科研机构实施差别化的经费保障机制，等等。
减负赋能同步推 激励力度更大繁文缛节更少
“科研项目经费怎么用最有效，肯定是项目负责人和首席科学家比较熟悉，管理部门对具体经费如何使用并不是内行。科研经费不能管得太死，但也不能一放了之。”中国科学院高能物理研究所副所长卢方军研究员一番话，道出了身为科研人员和科研管理者的双重考量。
2021年8月，中央财政科研经费管理再度破冰。国务院办公厅公布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(以下简称《若干意见》)，从扩大科研项目经费管理自主权、完善科研项目经费拨付机制、加大科研人员激励力度等7个方面，提出25条“松绑 激励”措施，及时回应科技界关切。
文件一经公布，引发了社会各界特别是科技界热议。其中，引人注目的一个亮点，是扩大科研项目经费管理自主权，“提高间接费用比例……项目承担单位可将间接费用全部用于绩效支出”等措施，打破了人的支出的“天花板”；项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用，让科研项目“年底突击花钱”成为历史。
从简化预算编制到扩大包干制实施范围，从改进结余资金管理到推进无纸化报销，从减少分钱、分物、定项目等直接干预，到赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，《若干意见》做足了“减法”，能减则减、应放尽放。
在给科研人员减负松绑的同时，作为全面改革科研经费管理体制的风向标，《若干意见》也亮出了实实在在的激励举措。针对间接费用比例偏低、激励作用有限等问题，《若干意见》打出“组合拳”激励科研人员干事创业。
科研项目经费中用于“人”的费用可达50%以上；扩大预算调剂自主权之后，买酱油的钱也能用来打醋了；扩大预算编制自主权，预算科目从9个以上精简为设备费、业务费、劳务费3个……
“绩效工资占我们工资比例的一半以上，这部分工资一般都是研究人员想办法解决，以前这是一个很让人头疼的问题。科研经费管理新规调整了间接经费的比例后，发绩效工资就有了更多经费，这对我们而言是很好的激励。”看到《若干意见》中间接经费比例提升，中国科学院国家天文台研究员陈学雷感慨道。
不仅是陈学雷，越来越多的科研人员深切感受到，这些年来，科研项目经费中用于“人”的比例越来越高了。
财政部部长助理欧文汉透露，初步匡算，通过一系列激励措施，科研项目经费中用于“人”的费用可达50%以上，这种对科研人员的激励力度是前所未有的。
在经费来源方面，做到“有钱可以发”，项目承担单位可将间接费用全部用于绩效支出，并向创新绩效突出的团队和个人倾斜；在经费使用范围方面，实现“有钱应该发”，如科研项目聘用人员的“五险一金”均可从科研经费中列支；在绩效工资总量管理方面，防止“有钱发不出”，中央高校、科研院所、企业绩效工资水平实行动态调整等。
科技创新离不开科技人员持久的时间投入，保障时间就是保护创新能力。
“《若干意见》出台前，我们在调研中经常听到科研人员‘吐槽’科研经费不好花，报销手续繁杂。”中国科学技术发展战略研究院科技治理与人才研究所研究员石长慧表示，《若干意见》着重减轻科研人员事务性负担，全面落实科研财务助理制度、改进财务报销管理方式等，让科研人员更多地把主要精力投入科技创新和研发活动，提高工作效率。
信任和绩效为核心 减负赋能释放活力
近年来关于科研经费管理等的一系列改革文件，向多年束缚创新的老难题动真格，着力构建以信任和绩效为核心的科研经费管理新模式。
在政策红利持续释放的同时，减轻科学技术人员项目申报、材料报送、经费报销等方面的负担，保障科学技术人员科研时间等，被写入了今年初正式实施的科学技术进步法。
韩凤芹表示，十年来，我国科研经费管理改革呈现出权责明晰、全链条放权、以人为本、贯通协调等亮点。
科研经费管理改革发生的重大变化，正在转化为科研人员的获得感、成就感。
就在4月25日，信息分析公司爱思唯尔发布《科研未来之路》报告，称全球有约一半的受访者指出，他们的研究领域面临研究经费不足的问题。过去一年，全球科研人员对于获得经费支持的信心有所下降。
与之形成对比的是，中国科研人员更倾向于认为其可以获得足够的经费支持，并对未来持续获得科研经费支持也更为乐观。该报告还提到，中国科研人员对科研经费的积极预期与中国近年来加大全社会研发投入的努力密不可分。
“科研经费的不断放权，就是通过减负放权赋能，‘放’出新活力，以提升科研人员的创造力和创新力，更好地实现科学突破和技术创新，提高国家科研整体绩效水平。”韩凤芹认为，未来，科研经费管理改革仍需以强化配套措施、注重目标引领、推动部门协同、压实主体责任等为重点方向。
为此，她建议，要系统梳理现有政策，以可落地为导向，强化配套措施；加强政策实施效果评估，保障出台政策的成熟性和战略性，避免简单以文件替代改革。同时，以权责匹配为导向，进一步强化、压实科研院所在人、财、物资源配置方面的主体责任。
“要推进经费制度与其他相关制度的衔接，推动相关部门在‘尊重科学家、遵循科研规律、提高财政资金使用效率’的原则下尽快共同制定实施细则，列出科研经费使用负面清单，刚柔并重、划明红线。”韩凤芹强调，要明确科研人员经费使用红线，不在红线范围内的应以包容审慎的态度实行监管，切实解决相关政策不协调、不落地的问题，解除科研人员后顾之忧，让科研经费回归支持创新本源，更好地为人的创造性活动服务。
对此，石长慧深有同感。在他看来，未来科研经费管理改革的着力点，不仅是督促科研机构及时、扎实贯彻落实中央出台的政策，同时要加强对各项新政策的宣传力度，消除科研人员在经费使用方面的顾虑。此外，在科研项目结题的财务验收环节，要进一步提高管理服务水平。
值得关注的是，为保障改革政策落地生效，科技部全面重塑项目申报、验收管理全流程，并坚持以问题为导向，开展了减轻科研人员负担的“减表”行动和解决“报销繁”行动，基于绩效、诚信和能力的科研管理“绿色通道”改革试点以及科研经费管理改革大调研等，将管理重点从过去管过程、管细节，调整为管信用、管绩效，抓法人责任，确保改革红利直达科研一线。
奔着问题去，瞄准症结改，“减负增效”的科研项目经费管理改革提高了科研人员的获得感，受到广大科研人员的普遍欢迎和点赞。
石长慧告诉科技日报记者，2021年底，中国科学技术发展战略研究院开展的一项针对全国科研人员的问卷调查显示，76.2%的科研人员认为，党的十八大以来，中央在科研经费管理改革方面出台的政策得到较好落实，取得了良好成效。
本报记者 刘 垠
来源： 科技日报
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