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中山自2018年起取消积分入户政策。图为往年积分制受理现场。 南方日报记者 叶志文 摄 |
近日，国家发展改革委制定的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称“任务”）正式对外发布。任务要求，继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
根据《中山市城市总体规划（2010—2020年）》，中山市中心城区规划范围包括石岐区、东区、西区、南区、火炬开发区、港口镇、五桂山街道办事处（不含桂南、南桥部分），参照中山市统计局发布的2018年统计年鉴，截至2017年年末，前述中心城区各镇区常住人口总和已达97.48万人。
实际上，中山探索户籍制度改革的步伐一直都走在全国前列。2009年12月16日，中山在全国率先推行流动人员积分制管理方式，正式启动积分入户制度，随后又多次出台户籍改革新政，逐步放宽落户限制。可以说，中山户籍制度的改革史，就是不断打破户籍迁移壁垒的“渐进史”。我们试图梳理中山多年来开展户籍制度改革的历程，对话专家，以窥探中山户籍改革的逻辑。
●采写：南方日报记者 何伟楠
2010年
首创“积分入户” 让外来工进城
2010年8月30日，来自广西钦州市灵山县农村的谢红芬，从中山市公安局工作人员手中接过户口簿，成为全国首个通过积分制将户口成功转入城市的农民工。一切都得益于9个月前中山市推出的一项创新政策。
2009年12月，中山市对外公布了一项外来人口积分入户政策：凡是符合一定条件的外来务工人员，经过相关部门的认证和鉴定之后，通过计算积分方式，均有资格获得中山市户口。
2010年1月12日，中山正式启动实施《流动人口积分制管理办法》，全面接受全市150万外来务工人员“积分”入户、入学申请。经过几个月的筹备，36岁的谢红芬成功入户中山，成为积分入户的第一人。这项开全国先河的政策，让更多的外来务工人员看到了进城的希望。当年，中山市提供了3000个入户指标和6000个子女免费义务教育指标。
外来务工人员通过积分寻求入户的迫切心情，观照的是外来人口增加与城市有限的资源和服务能力之间不相匹配的矛盾。中山市积分制政策的“操刀者”之一、广东省社会科学院研究员郑梓桢认为，积分制所要的解决的问题，就是在有限资源下如何实现公平分配。
“在全国的教育、卫生、劳动就业、社会保障、住房等基本公共服务的供给方式依然存在城乡分割和行政区分割的情况下，地方政府贸然的政策变动往往达不到预期的效果，反而极有可能造成难以克服的矛盾，使户籍改革面临更大的压力和挑战。”郑梓桢曾在接受媒体采访时表示，中山推行的积分制，规避了长期以来把户口作为社会福利分配的根据这一逻辑，是推进流动人口基本公共服务均等化和市民化的一个方向和有益探索。
中山积分入户制实施后，被视为城市探索破解“户籍坚冰”的样板，随后全国各地纷纷效仿实施。
相关材料显示，截至2017年上半年，近2万名流动人员通过积分制入户中山。
2016年
实行稳定居住就业入户 落户门槛降低
积分入户政策实施到第6个年头，中山推出了新的一轮户籍改革。
2016年12月7日，中山市政府〔2016〕129号文件印发，由中山市公安局牵头起草的《中山市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）正式实施。
根据《实施意见》，中山这一轮户籍制度改革主要聚焦三大重点：一是新增实施合法稳定居住就业入户、投资入户、荣誉人员入户政策；二是在积分入户、直系亲属投靠、人才引进、纳税入户、集体户随迁等方面优化现有入户政策条件，使中山的户口准入迁移体系愈加完善；三是明确户口准入迁移“落脚点”和简化所需证明资料。
相比已经实施近7年的积分入户制，此次户籍新政放开的入户渠道丰富了很多，在操作实施上也更为简易。在保留和优化积分入户、直系亲属投靠、人才引进、纳税入户、集体户随迁等原有入户政策条件的基础上，该论新政新增实施了合法稳定居住就业入户、投资入户、荣誉人员入户政策，使得流动人口入户中山的条件大大放宽，户籍门槛进一步降低。
实施稳定居住就业入户方面，新政提出，在中山连续居住满3年（以办理《居住证》为准）、连续参加社会保险满3年并有自有住房的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可入户中山。
机关、学校、部队、企（事）业单位、工业园区、村（居）委会以及各类人才中介机构、劳务派遣公司等单位，可按集体户管理相关规定申请设立集体户。没有自有住房的，也可申请积分入户，户口可落所属单位（企业）集体户，或所属镇（区）村（居）委会集体户，或经产权人同意，向申请入户所属镇（区）亲友搭户。
作为中山外来务工人员的代表，中山公交集团党委副书记闫文静介绍，根据她此前了解，外来务工人员反映比较多的不能入户中山的原因主要有几个：一是违反了计划生育政策；二是购买社保年限不够；三是学历较低；四是没有房产。而新政的出台，都一定程度地解决了这些问题。例如，针对取得入户资格但没有购房的人群，“只要工作到一定年限、有办理居住证、有固定居所，长期租住的房子也可以，就可以落当地的集体户。这也解决了一部分买不起房子的外来务工人员入户的难题。”闫文静说。
中山鑫辉精密技术股份有限公司董事长夏炎认为，以往的积分入户制度不够“解渴”，很多企业为了留住核心骨干人员，只能尝试以股权激励等方式“金钱留人”，但这样的留人方式治标不治本。“长期两地分居、子女入学难，始终让他们难以扎根中山，存在太多不稳定性。”新政进一步放宽入户限制，对于企业留住人才是“制度留人”的政策利好。
2018年
取消积分入户 加速破除户籍迁移壁垒
2016年底户籍新政实施后，中山市当年全市有近6.7万非户籍人口成功落户，这一数据相当于“十二五”期间中山新增常住人口总量的八成。
布局“十三五”，中山的户籍改革还在继续深入。2018年1月，中山市政府公布《中山市推动非户籍人口在城市落户实施方案》（以下简称《方案》），提出进一步深化户籍制度改革，加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒，积极有序推进非户籍人口在城市落户。
《方案》提出，到2020年，中山全市户籍人口拟增长至182.5万左右，户籍人口城镇化率提高到50%以上，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距较2013年缩小2个百分点以上。
相较于2016年底的户籍制度改革，2018年出台的《方案》，着重从四个领域对户籍准入迁移政策进行了力度极大的调整，而其中最重大的修改莫过于“取消积分入户”。
《方案》提出，自2018年起，不再实行积分入户政策，但会保留并优化积分入学和入住公租房政策。第二项调整，针对的是合法稳定居住就业入户政策。在中山连续居住满3年、连续参加社会保险满3年并有自有住房的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可申请落户中山，户口登记在自有住房；在中山连续居住满5年、连续参加社会保险满5年，没有自有住房但有合法稳定住所的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可申请落户中山，户口登记在辖区社区（居委会）集体户。
第三项调整是放开放宽重点群体落户限制。《方案》提出，以农村学生升学和农村青年参军退伍（转业）进入城镇的人口、在城镇连续就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。此外，符合相应条件的高校及职业院校应届毕业生、技术工人、留学归国人员等，也被纳入可申请落户中山的人群。
第四项调整是完善其他户籍准入迁移政策。《方案》提出，将着力在创新创业、新兴战略产业方面进一步加大人才引进力度，提高中山创新创业及新兴战略产业人才吸纳比例，做好人才服务工作，有创新创业项目落地的紧缺适用人才，可适当放宽入户条件。
■对话
中山市经济研究院院长梁士伦：
“零门槛”入户带来的不只是“人才红利”
未来全面取消入户限制，会给中山带来哪些红利？中山又将面对哪些挑战？4月11日上午，南方日报记者采访了中山市经济研究院院长梁士伦。
南方日报：您对中山完全放开入户限制有何预期？
梁士伦：中山在户籍改革方面一直走在全国前列，积分入户和积分入学就是中山首创。在多次的户籍改革政策实施过程中，有数量可观的流动人口成功入户，也说明中山流动人口入户的刚需仍然很强劲。
所以，对于中山来说，全面取消入户限制并非一个突然出现的政策，而是在已经经历了一系列的渐进式改革探索之后，迎来的一个必然趋势，这是毋庸置疑的。
南方日报：未来中山完全放开入户限制后，会带来哪些新的变化？
梁士伦：未来，随着入户限制的全面取消，中山的入户人口结构可能会发生一些新的变化。比如，过去更多的是一些外来务工、经商人员因为子女入学读书、就医等问题希望入户中山，未来，随着粤港澳大湾区建设的深入推进，中山的区位优势更加凸显，人文历史丰富、生态环境优质、气候条件宜居、配套设施成熟等综合优势将更加具有吸引力，这可能吸引更多的人来中山落户定居，也许更多的是来养老、度假的。这就是入户需求上，从刚需型到享受型、提升型的一个转变。
中山也出台了一系列吸引人才的政策，那么入户门槛的降低，未来可能也会吸引更多高学历的年轻群体来到中山，例如高校应届毕业生，他们可能也是未来落户中山的一个重要刚需群体。
南方日报：完全放开入户限制能给中山带来“人才红利”吗？还有其他利好吗？
梁士伦：户籍制度的改革，肯定会形成人口、人才的流动。但是，当下户口对于年轻人才来说，已经不再是唯一或者说非常重要的吸引要素了。人才考虑落户时，需要考虑很多前置条件，落户可能可以简化为一个非常简易的手续，但并不是能吸引人才决定在此扎根的最重要因素。只有提供更强的综合配套服务能力，只有提升城市的综合吸引力，提供更多创新创业的机会，打造更加优质的营商环境，才能真正吸引人才来定居创业。
中山缺少高水平大学，高素质人才紧缺，这是客观现实。在未来的粤港澳大湾区格局下，更需要创新人才。中山需要做的是，利用好这次户籍改革的契机，利用好粤港澳大湾区的重要发展机遇，弄清楚自己需要什么样的人才，系统地制定出台一些具有人才导向性的配套政策，来吸引人才落户，才能让中山未来保持创新活力。
南方日报：人口和资源、服务之间总是存在供需矛盾，放开入户后，中山会面临哪些挑战？
梁士伦：实际上，这个供需的问题，对于中山来说，既是问题，也不是问题。
一个城市随着常住人口快速增长，毫无疑问,它的基础设施建设、公共服务能力等肯定会存在短板。对于中山来说，本来就是一个人口流动比较大的城市，这样的挑战一直存在，中山的经济基础整体也较好，基础设施建设相对成熟，公共服务能力也较强。当然，全面放开入户，也对中山各方面建设都提出了更高的要求。但是，除了加大基础教育、医疗、公共服务配套设施等，我认为，着力打造更加优质的创新创业环境，提供更多创新创业的机会，创造更加优质的营商环境，也十分重要。总而言之，中山优势和差距共存，随着各方面建设投入的加大，相信满足这些需求是没问题的。
有人认为人口的增加，还会对土地等资源带来一些挑战？相反，我认为，未来随着人口的增加，可能会对解决建设用地瓶颈带来一些利好。这次国家发展改革委制定的《2019年新型城镇化建设重点任务》，明确了深化“人地钱挂钩”等配套政策的基调，提出将全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重。“人地钱挂钩”后，肯定可以对改善用地指标紧缺的现状带来一些帮助。
■记者观察
入户门槛降低 中山民生配套须同步推进
随着城市化进程的深入，户籍改革也发生了变化。2014年至2017年期间，珠三角各地市先后对入户政策进行了调整，改革力度越来越大。
2014年3月，广州市政府网站公布广州市人口调控和入户政策“1 3”文件，包括《关于加强我市人口调控和服务管理的意见》以及《广州市户口迁入管理规定》《广州市积分制入户管理办法》《广州市引进人才入户办法》等。围绕着产业转型升级的需求，“1 3”文件不仅放宽引进高层次、高技能人才的年龄门槛，也为一线人员如环卫工开辟了直接入户的新通道。
2016年5月，佛山市公布《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市进一步推进户籍制度改革实施方案的通知》《进一步推进户籍制度改革的实施细则》，明确从2016年6月1日起执行户口迁移新政策。跟调整前后相比，其中一个重点是将原来附加条件统一为“居住满3年、就业满3年”，同时对入户地址进行了放宽。
2017年7月，《广州市发展改革委 广州市公安局关于完善公共集体户管理的通知》发布，明确七类人员可申请广州公共集体户，比如符合引进人才入户、积分制入户、政策性入户（包括政策性安置调配等）条件的人员等，承办单位在受理过程中，不得附加条件或拒绝办理。设置公共集体户的最大利好，就是没有房产也可以落户广州，解决了落户的最后一步问题。
可见，城市对于户籍制度的调整，不仅仅是对高端人才、技能人才倾斜，而且是对整个入户条件进行了调整，总体趋势是进一步放宽门槛。
伴随转型升级的推进及内地城市的发展，珠三角对外来人口的吸引力开始减弱。据媒体公开报道显示，“十一五”末期中山常住人口312.09万人，与第五次全国人口普查的236.35万人相比，10年内共增加75.73万人，增长32.04%。其中，外来常住人口的比重由2000年的46.52%增长到56.66%，10年增加60.76万人。
到了2015年末，中山全市常住总人口仅为320.96万人，与2010年第六次全国人口普查的312.09万人相比，五年间仅仅增加8.87万人，增长2.84%。也就是说，平均每年增加1.77万人，年平均增长率为0.56%，处于全省平均线（0.77%）之下。
当前，实施更加开放的人才政策、推进更高水平的发展一再被强调。在珠三角各地市都在拉开人才工作新序幕的今天，中山需要更大的决心和魄力，在教育、医疗等配套方面同步推动入户新政。期待驶入新发展车道的中山，以“敢为天下先”的精神，再开共建共治共享的“全国先河”。
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