导论
经济适用房制度作为我国的一项住房保障制度，有其严格的准入条件。由于经济适用房的建设用地系由划拨方式取得，并且免收土地出让金，因此产权不完整，被限定为“有限产权”，在收益权和处分权上存在限制。《经济适用住房管理办法》对于经济适用房的准入和退出作出了具体规定，明确其5年内不得上市交易。然而，实践中，当事人在利益的驱动下违规交易经济适用房的情况屡见不鲜，由此产生的纠纷不断。本文以经济适用房转让合同纠纷的裁判文书为研究对象，以2011年以来人民法院作出的相关裁判文书为主要范围，归纳、提炼经济适用房转让合同纠纷裁判的理念和趋势，以供参考。
截至2022年5月，在中国裁判文书网中输入“经济适用房转让合同纠纷”（案由）共检索出民事裁判文书858篇，其中，由高级人民法院裁判17篇，由中级人民法院裁判285篇，由基层人民法院裁判550篇。在具体案例的选取上，本文遵循“两个优先”原则：第一，优先选择审判层级较高的裁判文书；第二，优先选择审判日期较近的裁判文书。通过形式和内容两个方面的筛选，本文最终选择5篇裁判文书进行研究，即（2017）内01民终3874号、（2017）苏1204民初1033号、（2020）琼96民终171号、（2019）苏01民终2294号、（2017）川01民终713 号。
基本理论
一、经济适用房的概念和特征
1. 经济适用房的概念。经济适用房，是指政府组织房地产开发商以微小的利润卖给城市低收入家庭的政策性商品房。
2. 经济适用房的特征。（1）保障性。我国市场经济迅速发展，居民收入水平差距较大，国家为了保障弱势群体的住房权益，开发建设经济适用房。所以，经济适用房与商品房最本质的区别就是经济适用房具有保障性。（2）商品性。经济适用房属于商品房，由购房者支付房款购买，在销售过程中需要遵循市场交易的原则，这一点有别于计划经济体制下福利分房的性质。（3）经济性。从字面上就能看出经济适用房具有经济性特征。具体来说，因为经济适用房得到国家政策扶持，从行政划拨土地到免收各种税费、政府控制利润，较于一般商品房来说具有较大的价格优势。（4）适用性。不能因为经济适用房经济性的特点而忽视其适用性，更不能因为是国家的保障性住房就降低建设标准，经济适用房必须能够满足人的基本住房要求。国家对于经济适用房有规范的建设标准和要求，必须予以严格遵守；此外，要注重住房质量，保证其实用性，做到真正满足相应需求。
二、经济适用房与商品房的区别
1. 就房屋自身而言。（1）面积套型不同：经济适用房的面积套型必须严格执行国家的规定；而商品房的面积套型由开发商根据市场需求自行决定。（2）价格杠杆不同：经济适用房的定价以微利保本为原则，执行政府指导价，其建设用地由政府划拨，无需支付土地出让金，政府也免除相关的税费；商品房的价格完全由市场决定，其建设用地为政府“招、拍、挂”出让，开发商需要支付土地出让金和相关的税费。（3）产权登记不同：购买经济适用房后，办理产权登记时需要注明所购房屋为经济适用房，买受人拥有的是有限产权；而购买商品房后，产权过户登记买受人享有的是完全产权。
2. 就房屋流转而言。（1）出售对象不同：购买经济适用房的资格有住房、收入、户籍等条件限制；而商品房投入市场后，原则上一切市场主体均有购买的权利。（2）流转时限不同：购买经济适用房不满5年的，一般不得上市交易；满5年的，政府有优先回购权，购房人也可以在缴纳土地收益等税费后取得完全产权，予以上市流转；而商品房买受人购买商品房后可自由上市交易，年限长短仅与缴纳营业税的多少有关。
三、经济适用房的指标转让
1. 经济适用房指标的性质。经济适用房指标，即经济适用房购买权，符合债权的法律特征，具有债权属性。首先，经济适用房指标具有相容性，属于请求权范畴。经济适用房购房指标因政府的行政行为而产生，可以理解为政府与购房指标享有人之间的合意。符合《经济适用住房管理办法》规定的特定条件的低收入家庭，通过政府的行政行为获得经济适用房指标后，其享有的权利是请求政府向其提供经济适用房，属于请求权范畴，而并非表现为对经济适用房或者经济适用房中所包含的政府补助直接的支配权，这一权利可以相容地存在于政府这一义务主体上，并不具有排他性。其次，经济适用房指标的义务主体特定，只能是政府，属于人权的范畴。政府在审核通过当事人购房申请之后，就应当履行提供政策性优惠住房的义务。最后，经济适用房购买指标只能在一定期限内行使，不能无期限一直存续下去，符合债权有期限权利的特征。
2. 经济适用房指标转让的效力。对经济适用房指标转让的效力存在两种观点。一是有效说。该学说认为《经济适用房转让协议》是当事人在平等自愿的基础上签订的，系双方真实的意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，也不涉及公共利益，不属于《民法典》关于无效合同规定的范畴。因此转让合同有效，合同双方当事人均应履行合同义务。二是无效说。该学说认为，经济适用房指标转让违反了《城市房地产管理法》《经济适用房住房管理办法》等相关法律法规的规定。经济适用房指标的转让违反了经济适用房管理秩序与市场正常秩序，损害了其他符合购房条件的低收入家庭的利益，损害对象属于社会公共利益的范畴。
裁判规则
实务要点一：
购买经济适用房不满 5 年上市交易的，因违反国家政策，客观上损害了社会公共利益而导致合同无效
案例名称：张某 1 与乔某山经济适用房转让合同纠纷案
审理法院：呼和浩特市中级人民法院
案 号：（2017）内01民终3874号
【争议点】
张某 1 与乔某山、张某 2、第三人张某 3 因经济适用房转让合同纠纷引发诉讼，该案历经呼和浩特市回民区人民法院一审、呼和浩特市中级人民法院二审。在二审中，当事人就签订的定金收条是否合法有效产生争议。
【裁判说理】
本案中，2017年4月8日，张某1与乔某山签订定金收条，该收条约定了诉争房屋的坐落位置、房屋价款、相关费用的负担及违约责任等事项，已具备房屋买卖合同的主要内容，实为经济适用房买卖合同。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》《经济适用住房管理办法》均规定，经济适用房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用房满5年，购房人可转让经济适用房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。由此可见，经济适用房系政府面向城市低收入住房困难家庭提供的具有保障性质的政策性住房，对于经济适用房的购买资格、上市交易等均存在限制。张某1未举证证明其已履行上述手续便上市出售房屋，不符合上述规定。一审判决认为双方签订该合同违反国家政策，客观上损害了社会公共利益，认定无效正确，予以确认。
实务要点二：
经济适用房转让协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，即应为合法有效
案例名称：韩某与钱某彬、陶某民经济适用房转让合同纠纷案
审理法院：泰州市姜堰区人民法院
案 号：（2017）苏1204民初1033
【争议点】
韩某与钱某彬、陶某民因经济适用房转让合同纠纷引发诉讼。在一审中，当事人就被告是否应当配合原告办理房屋产权过户登记产生争议。
【裁判说理】
本案中，案外人钱某梅受两被告委托与原告签订经济适用房转让协议书，该协议系原告韩某与被告钱某彬、陶某民双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，应为合法有效。按协议约定，原告支付购房款，被告应协助原告办理相关产权过户手续。原告向本院起诉后，本院通过邮寄及电话等方式通知被告到庭，被告未到庭，案外人到庭说明已收到原告交付的款项，且款项按被告指示偿还了相关债务，原告请求判令被告协助办理登记手续的诉讼请求，符合法律规定，人民法院予以支持。
实务要点三：
经济适用房的建设和销售，除了遵守合同约定之外，还必须符合国家和地方的相关经济适用房政策性规定
案例名称：韩某影与文昌市住房和城乡建设局经济适用房转让合同纠纷案
审理法院：海南省第一中级人民法院
案 号：（2020）琼96民终171号
【争议点】
韩某影与文昌市住房和城乡建设局（以下简称文昌市住建局）因经济适用房转让合同纠纷引发诉讼，该案历经海南省文昌市人民法院一审、海南省第一中级人民法院二审。在二审中，当事人就文昌市住建局单方最终确定经济适用房单价是否符合相关规定产生争议。
【裁判说理】
根据原国家建设部等七部委制定颁布的《经济适用住房管理办法》规定，经济适用房是指政府提供优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。根据《海南省经济适用住房管理实施办法》第17条第1款规定，经济适用房的基准价和指导价由市、县价格主管部门会同住房保障主管部门审核确定，报市、县政府批准向社会公布。鉴于经济适用房特有的政策性和保障性，经济适用房的建设和销售，除了遵守合同约定之外，还必须符合国家和地方的相关经济适用房政策性规定。本案中，文昌市住建局作为该经济适用房项目的建设单位，在项目完工后，经与施工方结算，报经审计部门审计、物价部门核定，并经文昌市政府常务会议讨论通过，最终确定房屋基准单价1606.65元／平方米。该经济适用房最终确定的单价符合双方合同和相关政策的规定。双方合同中约定的1350元／平方米单价是预算价，不是结算价。文昌市住建局作为该经济适用房项目建设单位，根据双方合同和相关政策性规定，经履行相关审计、物价核定、政府常务会议讨论，最终公布确定房屋单价，并未违反法律的禁止性规定。上诉人主张文昌市住建局无权单方最终确定房屋单价及主张合同约定的计价条款无效的抗辩，没有事实根据和法律依据，不予采纳。
实务要点四：
办理经济适用房产权登记过程中，相关记载与实际房屋性质不一致的，不能构成当事人否认该房屋性质的理由
案例名称：张某与南京市消防支队经济适用房转让合同纠纷案
审理法院：南京市中级人民法院
案 号：（2019）苏01民终2294号
【争议点】
张某因与南京市消防支队（以下简称南京消防支队）因经济适用房转让合同纠纷引发诉讼，该案历经南京市雨花台区人民法院一审、南京市中级人民法院二审。在二审中，当事人就房屋性质产生争议。
【裁判说理】
本案中，2003年12月9日，中国人民武装警察部队消防局关于南京消防支队经济适用房立项建设的批复（武消营〔2003〕20号）载明：同意南京市消防支队建设经济适用房，建设地点位于南京市雨花台区招待所，建设用地2000平方米；住房建设所需投资按《武警部队经济适用住房建设管理实施细则》执行，通过预收个人购房款筹集，不得占用单位经费，并要求武警部队后勤部按照《关于加强武警部队经济适用住房建设管理的意见》要求，加强经济适用房的建设、出售和管理工作。案涉房屋立项、规划、建设、并至房产部门办理初始登记时，均按经济适用房进行审批，故房屋性质应属于经济适用房。案涉房屋办理产权登记过程中相关记载与实际房屋性质不一致，不能构成上诉人否认该房屋性质的理由。
实务要点五：
经济适用住房转让协议违约金立法采用“补偿性为主，惩罚性为辅”的基本原则，以补偿守约方的实际损失为主要功能
案例名称：霍某田与姜某经济适用房转让合同纠纷案
审理法院：成都市中级人民法院
案 号：（2017）川01民终713号
【争议点】
霍某田与姜某因经济适用房转让合同纠纷引发诉讼，该案历经成都市锦江区人民法院一审、成都市中级人民法院二审。在二审中，当事人就违约金过高是否应予调整的问题产生争议。
【裁判说理】
根据《合同法》第114条第2款（对应《民法典》第585条第2款）规定，“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。本案中，第一，在履行合同过程中，霍某田不能交付房屋及办证存在违约行为，则其应当积极退还本金，但在截至本案二审判决作出前，霍某田对本金部分的款项也仅偿还约二分之一，其在履行合同的过程中存在过错；第二，参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第26条（对应2020第二次修正《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第25条）的规定，霍某田从2012年7月即占用姜某交付的房款700000元、从2013年7月即占用姜某交付的房款90000元，霍某田承诺计算至2014年12月5日的违约金亦未超过房款本金年利率24%，故本院对违约金的金额不再调整，霍某田应当按照《承诺书》确定的金额向姜某给付款项。因霍某田未按照《承诺书》向姜某给付款项，原审法院依照公平原则酌情确定霍某田支付从2014年12月6日起至2016年4月15日止的利息恰当，本院予以维持。
小结
经济适用房系政府面向城市低收入住房困难家庭提供的具有保障性质的政策性住房，其在购买资格等方面均存在限制。经济适用房转让协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，转让协议即为合法有效。但是购买经济适用房不满5年上市交易的，因为客观上损害社会公共利益，人民法院通常会认定合同无效。在办理经济适用房产权登记过程中，相关记载与实际房屋性质不一致的，不能构成当事人否认该房屋性质的理由。此外，对于经济适用房转让协议未能履行的违约金，立法上采用“补偿性为主，惩罚性为辅”的基本原则，来补偿守约方的实际损失。
来源：张嘉军等编著：《房地产纠纷裁判精要与裁判规则》，人民法院出版社，2021年版
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