文/赵越
“西咸新区目前人口、GDP均计入西安市统计范围，此次设立共管区后，共管区范围内的人口、GDP是否从西安市剥离，计入咸阳市？”2021年8月，一位网友留言询问陕西省发改委。
陕西省发改委回复称，西咸新区共管区范围内的人口、GDP等指标将计入咸阳市。
陕西省省发改委的回复，让不少人对西咸新区未来发展方向抱有疑惑——西安对西咸新区的管理权究竟在加强还是减弱？
近日，陕西发改委发布了《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》（以下简称《意见》），尽管《意见》的名称是西安市全面代管西咸新区，但是在内容中却提出，西咸新区规划范围的882平方公里将被划分为西咸新区直管区和共管区，共管区由咸阳管理。
相比2017年的西安代管，西安对西咸新区的管理权究竟是增大了还是减小了？新政之后，西安整体发展方向，究竟是再度向西还是整体向东？
全面代管下的新博弈
中国新闻周刊注意到，此次西安全面代管西咸新区，重要的条款在于管委会的归属问题。《意见》中明确，“西咸新区党工委、管委会作为省委、省政府派出机构保持不变，按照‘全面授权、不留空白’的要求，由西安市全面管理。”
中国区域经济学会副秘书长陈耀说，西安全面代管无疑会提升资源配置的效率，但这可能只是权宜之计。他对中国新闻周刊说，例如税收分配等关键问题，在行政区划统一之前，一直会成为双方争议的关键。但如果全面代管的最终目标是行政区划统一，那么这项政策就向前迈出了一大步。
西咸新区一角。图/图虫创意
值得注意的是，《意见》还明确将西咸新区882平方公里规划范围划分为西咸新区直管区和共管区。共管区内由咸阳市负责辖区内的行政、经济和社会管理事务以及干部任用。
至于直管区和共管区的具体范围，陕西省发改委官网回复网友咨询时表示：“具体代管区域由西安市、咸阳市商定。”
不少分析认为，《意见》将带来西咸两市新的博弈。
陕西省社科院研究员张宝通对媒体表示，此文件意味着西安和咸阳要彻底分家。他说，“所谓的西安全面管理，其实只是直管区，划出来了一部分给咸阳管理。这么看来，某种程度上西安不是‘大’了，而是‘小’了。”
西咸新区管理权再度调整背后，近20年西咸一体化问题也浮出水面。西咸一体化始于19年前，管理权几度调整。
早在2002年，西安、咸阳两市就签署经济一体化协议，力图共建大都市圈。
2009年，《关中—天水经济区发展规划》提出“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市”。此后，西安沣渭新区、咸阳泾渭新区相继成立，西咸新区雏形出现。
2011年，《西咸新区总体规划（2010—2020年）》正式发布。在上述规划中，西咸新区管理体制调整为“省市共建，开发建设以省为主”。彼时，官方对调整的说明是，原来“以市为主”的管理体制虽取得一定成效，但存在体制不顺、力量分散、重点不突出等问题，‘以省为主’可以从资源调配、管理体制上更好地推进西咸新区的建设。
2014年，西咸新区成为第七座国家级新区。2017年初，西咸新区划归西安代管。
共管、省管、代管之间的反复变更，一定程度上造成派驻机构管理混乱。有分析认为，作为省级派出机构，西咸新区以前所掌握的审批权限相对较少。同时，与咸阳在具体事务上有些相互交错，管理成本较高，派出部门实际上存在授权真空。
西安向东还是向西
不少分析认为，关于西咸新区，西安与咸阳的博弈一直在持续。西咸一体化之所以推进缓慢，源于咸阳与西安双方的分歧。
《咸阳日报》理论版曾刊文指出，对于陕西及西安而言，西咸一体化不只是为了“打造大西安”、“GDP过万亿”，而是要跳出城墙看西安。
将西安、咸阳合并的呼声一直存在，比如陕西省城市经济文化研究会会长张宝通提出了“三分咸阳”方案，将咸阳主城区、泾阳、三原、兴平、礼泉划给西安。
同样是建设强省会，2011年巢湖并入安徽省会合肥，2019年莱芜并入山东省会济南。但是与安徽省、山东省不同的是，2020年，陕西GDP总额为2.68万亿，西安GDP为1.02万亿，已占全省的38%。如果西安吞并咸阳，二者GDP总和将占陕西全省的46%。
目前看，两地在行政区划方面尚无任何消息。2020年10月，咸阳市委督查室在回应网友留言时也透露，在省市各类会议中未讨论过西安-咸阳行政一体化，西咸合并更无时间表。
对于头顶国家中心城市光环的西安而言，西咸新区当然不是城市拓展的唯一选择。近年来，西安东部的曲江新区就发展迅速。
西安交通大学西咸新区创新港。图/图虫创意
与咸阳不同的是，近年来，西安东部的渭南不断抱西安“大腿”。
2021年1月15日，渭南市政府发布《西安市人民政府渭南市人民政府加快推进西渭融合发展规划建设西渭东区合作协议》。这次会议确定了西渭合作的方向，并首次明确提出建设“西渭东区”。
2021年6月6日，西渭东区管委会正式揭牌。签约仪式上，多个重点项目达成意向合作。
《2021年渭南市政府工作报告》也明确将西渭融合列入渭南“十四五”期间的重点工作之一。《报告》明确了在“十四五”期间，渭南市将深化西渭融合，积极参与西安都市圈功能布局，依托西渭东区、富阎产业协作区，服务西安、发展渭南。
而在纵深发展上，临潼承担起了连接西安和渭南的桥梁。有分析认为，临潼的实际作用更像西咸新区，促进了东西两个城市间的融合。
值得注意的是，现任西安市市长李明远，此前任渭南市委书记；现任渭南市委书记、市长王琳此前任西安市委常委、副市长。这样的干部配备也为两地合作带来新机。
西咸新区下一步
尽管行政区划调整存在种种困难，但不少分析认为，西咸新区在一个行政区划内，并形成一级政府，对其发展帮助更大。
“西咸新区运转起来一直都不很顺利，主要由于行政区划跨越在西安跟咸阳两个城市，需要管委会的管理，规划、招商引资、土地、税收、产业等问题，都涉及不同地方利益分配。”陈耀说。
纵观发展成功的新区，形成一级政府，往往能在区域发展中注入强大的力量。比如，上海的浦东新区，也是从新区管委会形式开始，最后形成了一级政府。一个新区一旦形成独立的政府，在统筹资源配置方面往往具备优势，管理体系也更加顺畅。
四川的天府新区、贵州的贵安新区、江西的赣江新区以及陕西的西咸新区，是目前4个跨市组建的国家级新区。一般设立直管区，是跨市组建新区通行做法，而四川的天府新区相对特殊。2011年，天府新区正式成立；2016年，成都就代管简阳；2020年，简阳的行政区划，正式划归到成都。
“未来在设立新区时，是否跨城市，行政区划之间如何协调，一定是需要优先考虑的问题。”陈耀表示。
另外，定位问题可能是西咸新区发展的关键所在。
中国区域科学协会理事长肖金成分析，产业才是西咸一体化的根本所在，管理权先要服务于产业发展。西咸新区最关键的问题是20年没有找到自己真正的产业定位。现在即使合并行政区划，不解决产业问题也不可能取得长足发展。
“这些年西咸新区大力发展楼宇经济，东边和西安城区竞争，西边和咸阳城区竞争，两边对其发展可能都不喜欢。另外，它在基础设施方面投入不少成本，但是光有成本没有收益，也很难持续。”谈到近些年西咸新区发展问题，肖金成对中国新闻周刊说。
在合并行政区划的前提下，都市圈的发展方式同样值得借鉴。
“在粤港澳大湾区，像广州和佛山这种发展模式就值得西安和咸阳借鉴。广州商贸等第三产业优势显著，佛山制造业强劲，差异化不但减少了竞争，还能激发区域活力。”肖金成表示。
2021年初，国家发改委印发了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，今年将支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划。陕西省发改委已经将《西安都市圈发展规划》上报国家发改委。
未来西咸新区的发展，也直接关乎西安都市圈究竟向东还是向西。
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