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征地公告是什么部门发布的
具有外部效力和确定行为效果的可诉行为
【裁判要旨】
征地行为是一个多阶段的行政行为，在收到国务院或者省级人民政府征地批复后，农村集体土地征收补偿程序可以分为“征收土地公告”环节、“征地补偿登记”环节、“征地补偿安置方案听取意见、批准与公告”环节、“按照征地补偿安置方案向权利人支付补偿项目”环节，“不按照依法批准的方案进行补偿安置引发争议依法申请复议或诉讼”环节、“责令交出土地”以及申请法院强制执行等环节。其中，市、县人民政府将“一书四方案”呈报省以上人民政府审批后对外作出征收土地公告，属于征地行为中的一个环节。市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告应当包括下列内容：一、征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；二、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；三、征地补偿标准和农业人员安置途径；四、办理征地补偿登记的期限、地点。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。因而，征收土地公告并不只是征地批复的送达告知程序，而是市、县人民政府以自己名义对外告知征收意思的表意行为，属于具有外部效力和确定行为效果的可诉的行政行为。在国家与地方立法均未规定市、县人民政府单独作出征收决定的情况下，考虑到市、县人民政府征收土地公告的性质和行为效果，应将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定，并依法进行审查。审查重点有：一、是否符合土地利用总体规划；二、土地权属、地类、面积、四至是否准确；三、占用农用地和未利用地的，是否符合土地利用年度计划确定的控制指标；占用耕地的，是否落实耕地占补平衡要求；四、是否已履行征地前的告知、确认和听证程序；五、征收土地的补偿标准和安置方式是否符合法律法规规定；六、是否属于省级人民政府审批权限范围；七、单独选址的建设项目用地，是否符合产业政策和供地政策，是否符合用地预审控制规模，供地方式是否符合法律法规规定等。
【裁判文书】
青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）青行终141号
上诉人（原审原告）赵发元，住青海省海东市互助土族自治县。
委托代理人刘博，北京晏清律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府。
委托代理人姚国彬，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海东市人民政府。
委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。
上诉人赵发元因互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）、海东市人民政府（以下简称海东市政府）土地行政征收及行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，互联网公开开庭审理了本案。上诉人赵发元及其委托代理人刘博，被上诉人互助县政府的负责人王光华及其委托代理人蔡元周、姚国彬，被上诉人海东市政府的委托代理人马咏梅、许正金参加庭审。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：互助县政府为实施市政基础设施和棚户区改造项目，决定对绿色产业园项目区、西上街棚户区一期改造、土族故土园景区等项目区域内的部分农户、企业和单位进行征地拆迁。2017年4月21日被告互助县政府发布《通告》，就征地事由、征地拆迁范围、征地拆迁时间、补偿标准和相关规定等内容进行告知，并将《通告》在被征收土地所在地的乡村张贴。拆迁征地范围为：绿色产业园项目区、西上街棚户区一期改造、土族故土园景区（班家湾三角花园、锦秀集商贸街、景区停车场）、县政务服务中心停车场、龙泉路、玉兰路、民安南路、台子路、酒城北街、武装巷、寺壕子路、佑宁西路等项目建设区域内的部分农户、企业和单位（实际用地以城市建设规划红线图和勘测定界的数据为准），包括区域内的土地、地面建筑物及附着物。原告位于互助县威远镇大寺路村武装巷的集体土地及房屋等建筑物在此次征地拆迁范围内。
原告于2018年8月23日以确认互助县政府作出的《通告》中行政征地决定违法，并撤销涉及其土地使用权及实际使用土地部分的征地决定，向海东市政府提出行政复议申请，海东市政府于2018年8月27日受理该行政复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2018年10月24日作出复议决定，并于2018年10月26日送达原告。原告不服于同年11月7日向法院提起行政诉讼。
另，被告互助县政府庭审陈述，对原告赵发元位于威远镇大寺路村武装巷的集体土地及房屋等建筑物的征收，尚未作出征收决定。
一审法院认为：一、关于原告起诉是否符合行政诉讼受案范围的问题。青海省高级人民法院（2019）青行终40号行政裁定认定，“互助县政府为启动实施市政基础设施和棚户区改造项目于2017年4月21日制作并发布了《通告》，该《通告》对征地拆迁范围、拆迁起始时间、补偿标准等相关事宜均予以明确。赵发元所有的房屋位于《通告》载明的征地拆迁范围内，在互助县政府没有制作其他涉及土地征收文件的情况下，该《通告》与赵发元具有利害关系。原告赵发元以该《通告》为对象提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件”。故原告赵发元的起诉符合行政诉讼受案范围。二、互助县政府于2017年4月21日作出《通告》的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，被告互助县政府发布《通告》的行为，仅是就征地拆迁事由、范围、时间、补偿依据等相关内容在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，属程序性告知，对被征收人权利义务不直接产生实际影响，对其权利义务产生影响的是土地征收决定以及后续相关实施征收土地过程中的补偿决定和补偿安置协议等行政行为。且被告互助县政府对被诉行政行为涉及原告赵发元位于威远镇大寺路村武装巷的集体土地及房屋等建筑物的征收，尚未作出征收决定。因该《通告》没有载明批准征地机关、批准文号，所发布的《通告》存在瑕疵，互助县政府发布《通告》行为是为了棚户区改造和市政基础设施，属于公共利益的需要，该行政行为被撤销会给社会公共利益造成重大损失，对此互助县政府应采取相关补救措施。三、海东市政府于2018年10月24日作出的东府复决字（2018）第19号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告海东市政府在收到原告的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，并送达当事人，故其程序合法。判决驳回原告赵发元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵发元承担。
赵发元上诉称：一、一审判决认定事实错误，依法应予撤销。（一）一审判决对上诉人提交的证据8不做认证，理由为无法证实海东市国土资源局是否对上诉人提出的申请重新作出了处理，但上诉人提交证据8是为了证明没有合法的土地征收审批手续，且在上诉人提交的《关于给赵发元提供土地征收批准文件及勘测定界图的情况说明》中亦认定未办理土地征收审批手续。一审判决回避该事实，属认定事实错误。（二）一审判决认定《通告》属于程序性告知行为，对被征收人不产生实际影响错误。第一，青海省高级人民法院作出的（2019）青行终40号行政裁定已经认定，《通告》具有征收决定的表现形式，在互助县政府没有制作其他涉及土地征收文件的情况下，《通告》与原告有利害关系，产生实际影响。一审判决一方面认可该裁判内容，另一方面又认为土地征收决定及后续相关行为才对上诉人产生实际影响，同时认定征收行为尚未作出征收决定，认定事实自相矛盾。第二，庭审查明，上诉人周边房屋在没有征收审批手续的情况下已依据《通告》实施拆除，因此《通告》明显不属于程序性告知行为。另，一审判决认定《通告》没有载明批准机关、批准文号存在瑕疵，本案涉及的土地征收没有合法审批文件，不是瑕疵问题而是严重的违法征收行为，也即诉争的具有征收决定性质的《通告》违法。二、一审判决适用法律错误，依法应予撤销。（一）一审判决依据的《中华人民共和国土地管理法》第44条是办理农用地转为建设用地的审批规定，此次征收的土地为上诉人宅基地及房屋而非耕地，不涉及农用地转用问题，与一审判决适用的该法律条款无关。（二）一审判决认定《通告》存在瑕疵，但撤销会给公共利益造成重大损失，责令互助县政府采取补救措施有误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，应首先确认行政行为违法，如果存在撤销会造成公共利益损失的情况下才可以责令采取补救措施，因此一审判决应当确认《通告》违法。三、本案不涉及公共利益。第一，《关于给赵发元提供土地征收批准文件及勘测定界图的情况说明》显示，案涉项目为道路排水工程和互助县威远镇步行商业街项目，不属于公共利益范畴。第二，即便为了公共利益作出的行政行为，也应依法行政，不能以公共利益的名义对原告的合法财产进行破坏或征收。综上，请求：1.撤销青海省海东市中级人民法院(2019)青02行初35号行政判决；2.撤销海东市政府作出的东府复决字（2018）第19号《行政复议决定书》；3.撤销互助县政府作出的《通告》。
互助县政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，应予维持。答辩人基于公共基础设施建设和棚户区改造等公共利益研究讨论了征地拆迁相关事宜，按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）及《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）的相关规定，决定发布《通告》，就相关征地事宜向被征地对象履行告知程序，《通告》属于按照国务院规定履行的批前告知程序，并非土地征收决定。《通告》发布后，答辩人并未对被答辩人所属房屋及拥有使用权的集体土地进行征收，该《通告》及答辩人开展的调查、确认、登记等征地批前工作仅属于程序性工作，未对被答辩人权利义务产生实际影响。二、被答辩人提供的互助县建设局违法占地被处罚的证据并不能证明互助县建设局的违法占地行为是依据《通告》做出的，该违法占地行为被互助县国土资源局处罚，证明互助县政府没有支持该违法行为。互助县建设局违法占地属于事实行为，应当由合法权益直接受损的权利人提起诉讼。三、根据答辩人提交的《互助县政府关于批转2017年棚户区改造征地拆迁实施方案的通知》（互政〔2017〕115号），案涉征地拆迁项目为棚户区改造项目，属于重大公共利益，因此《通告》不应被撤销。综上，请求驳回被答辩人的诉讼请求，本案诉讼费由被答辩人承担。
海东市政府答辩称：一审判决正确，应予维持。案涉《通告》属于拟征收前的告知行为，是程序性告知，对被征收人的权利义务不产生实质影响。作为复议机关，在法定期限内受理复议申请、审查相关证据材料并作出复议决定，认定事实清楚，程序合法，请求依法予以维持。
上诉人、二被上诉人对一审法院经审理查明的事实无异议，本院予以确认。
另查明，互助县政府、互助县房屋征收与补偿中心于2020年3月12日提交的《征迁工作情况说明》载明：……二、征迁工作进展情况。上述各项目区共下达征迁任务数为1094户，已完成征迁任务955户，占87.29%，未完成139户，占12.7%……
本院认为，征地行为是一个多阶段的行政行为，在收到国务院或者省级人民政府征地批复后，农村集体土地征收补偿程序可以分为“征收土地公告”环节、“征地补偿登记”环节、“征地补偿安置方案听取意见、批准与公告”环节、“按照征地补偿安置方案向权利人支付补偿项目”环节，“不按照依法批准的方案进行补偿安置引发争议依法申请复议或诉讼”环节、“责令交出土地”以及申请法院强制执行等环节。其中，市、县人民政府将“一书四方案”呈报省以上人民政府审批后对外作出征收土地公告，属于征地行为中的一个环节。市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告应当包括下列内容：一、征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；二、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；三、征地补偿标准和农业人员安置途径；四、办理征地补偿登记的期限、地点。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。因而，征收土地公告并不只是征地批复的送达告知程序，而是市、县人民政府以自己名义对外告知征收意思的表意行为，属于具有外部效力和确定行为效果的可诉的行政行为。在国家与地方立法均未规定市、县人民政府单独作出征收决定的情况下，考虑到市、县人民政府征收土地公告的性质和行为效果，应将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定，并依法进行审查。审查重点有：一、是否符合土地利用总体规划；二、土地权属、地类、面积、四至是否准确；三、占用农用地和未利用地的，是否符合土地利用年度计划确定的控制指标；占用耕地的，是否落实耕地占补平衡要求；四、是否已履行征地前的告知、确认和听证程序；五、征收土地的补偿标准和安置方式是否符合法律法规规定；六、是否属于省级人民政府审批权限范围；七、单独选址的建设项目用地，是否符合产业政策和供地政策，是否符合用地预审控制规模，供地方式是否符合法律法规规定等。
互助县政府称发布《通告》的行为是在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农民的告知行为，属于履行批前告知程序，但其并未提交征地报批申请及进展情况的有关证据。自启动实施市政基础设施和棚户区改造项目以来，互助县政府针对征收范围内的被征收人仅作出案涉《通告》，载明征地拆迁范围、拆迁起始时间、补偿标准等相关事宜，从形式上看《通告》确属通知、告知性质，但自2017年4月21日发布至今，征收范围内已有87.29%的被征收人依据该《通告》完成征收，《通告》实属征收土地公告性质，应视为征收决定依法进行审查。互助县政府的这一答辩理由不能成立。本案中，互助县政府未提交证据证明案涉征收项目符合土地利用总体规划、征收土地的补偿标准和安置方式符合法律法规规定、属于省级人民政府审批权限范围等，其作出的《通告》无事实和法律依据，依法应予撤销。但鉴于征收范围内87.29%的被征收人已完成征收，撤销该《通告》会给国家利益、社会公共利益造成损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当确认违法。海东市政府作为复议机关，其作出的东府复决字（2018）第19号《行政复议决定书》以《通告》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确为由予以维持，该《行政复议决定书》认定事实不清，依法应予撤销。
综上，一审判决适用法律、法规错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初35号行政判决；
二、确认互助土族自治县人民政府作出的《通告》违法；
三、撤销海东市人民政府作出的东府复决字（2018）第19号《行政复议决定书》。
本案一、二审诉讼费共100元由互助土族自治县人民政府、海东市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
二〇二〇年四月八日
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