2022年2月10日，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区住宅区建设现场（无人机照片）。图/新华社
超大、特大城市郊区的新城功能再次被提及。
近日，国家发改委官网发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中提到，要促进超大特大城市优化发展。“中心城区人口密度高且人口持续流入的超大特大城市要有序实施功能疏解。高质量高标准推进国家级新区建设，完善郊区新城功能，推动组团式发展。”
过去两年，随着人口和产业向郊区的不断导入，超大、特大城市的郊区化发展现象日益明显。
这是新时期中国新型城镇化过程中的一个新变化。
将人才往新城引
从2017年开始，西安、杭州、天津等城市开启了对人才资源的竞争。
随后，落户门槛也逐渐降低，城区常住人口在500万以上的超大特大城市，加速了“取消落户限制”的步伐。
2021年年底，上海公布了新的落户政策。 根据这个政策，在五个新城和自贸区新片区就业的上海市应届研究生毕业生符合基本条件可直接落户。 其中，“五个新城”指的是嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个郊区新城，自贸区新片区指的是上海自贸区临港新片区。
我国超大、特大城市人口的分布特点是中心城区的人口集中度非常高。这种中心城区人口密度容易导致拥堵、空气污染等大城市病。
起步于2015年的城市功能疏解，一个重要目标就是解决“大城市病”。
疏解导致了人口的外流，但另一方面，人才尤其是高端人才，又是城市不可或缺的发展手段。
怎么办？区分中心城区和新区城郊，实行差异化落户，是近两年来一些城市的新做法，这也是我国新型城镇化进程中城市管理政策往精细化方向转变的体现。
2020年2月，南京市在《关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》中明确，全面放宽浦口、六合、溧水、高淳区城镇地区落户限制，持有上述四区居住证、缴纳城镇职工社会保险6个月以上的人员，可以办理落户。这被认为是南京开始为郊区新城定向“招人”。
同年底，广州则率先在重点城市中“破冰”，提出在白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区7个非中心城区实施差别化落户政策，只需满足大专或技校学历，社保满一年，年龄在28岁及以下就能落户。
广州的这一政策效果非常明显。
数据显示，2021年，广州市有7个区的常住人口数量为正增长，增量位居前列的分别是前述的番禺区（14.57万）、增城区（5.85万）、花都区（5.84万）、南沙区（5.14万）。而中心城区的荔湾区（-11.2万）、天河区（-1.24万）为负增长。
而按照上海市的2025目标，五个新城常住人口总规模达到360万左右，目前，这五大新城的常住人口仅为220多万。
据不完全统计，2021年以来，南京、广州、上海、杭州、青岛等大城市均相继出台地方政策，区分中心城区和新城城郊等区域，在新城等郊区区域完全放开或有限放开了落户限制。
这些城市的破冰，无疑会引发更大规模的特大、超大城市“郊区化进程”。
产业导入到郊区
如何把人留住才是真正的难题。
早些年，我国的一些大城市也提出过建设卫星城的设想，后来，这些卫星城因为缺少产业支撑，沦为“睡城”“空城”，效果并不理想。
而这一次的特大、超大城市郊区发展现象，显然不同于此前的发展模式，而是注重将人才和产业导入同步进行。
以上海为例，上海的新城历来是上海城市空间结构的重要组成，总体经历了从卫星城、郊区新城到综合性节点城市的定位演变，不再是简单承接中心城人口和功能疏解。
所谓“独立的综合性节点城市”，其中的“独立”是指上海的这五个新城不再是卫星城和郊区新城的定位，而是要集聚100万左右常住人口，形成功能完备、能够自给自足的独立城市功能，既包括产业、交通、居住、公共服务等基本功能，也要凸显各新城的特色功能。
按照时任上海市副市长、上海市新城规划建设推进协调领导小组副组长汤志平的解释，这五个新城是立足长三角视野，与长三角城市群其余40多个城市一样，建成现代化的大城市和长三角的增长极，与中心城区一起，率先形成上海都市圈“核心内圈”。
为了让吸引来的人才能够留住，上海为这些新城做了特殊的产业定位安排，在新城建设中强化产业支撑，打造“一城一名园”，聚焦产业链价值链关键环节，以特色品牌园区为关键抓手，加快引进功能型机构、高能级项目、重大平台和龙头型企业，打造相关产业的区域控制中心。
2021年通过的《广州市产业地图》也将564个产业地块聚集在非中心城区，其中，花都区、南沙区、番禺区产业地块面积最大，三个区产业地块面积合计占全市产业地块总面积的六成。中心四区（越秀区、海珠区、荔湾区、天河区）产业地块合计87个，仅占全市产业地块总数量的15.4%。
2022年2月23日，位于北京市通州区的北京城市副中心站综合交通枢纽工程建设现场。图/新华社
我国最早进行郊区化布局的超大、特大城市，其实是北京。
早在2017年的城市总体规划中，就已经提出重点引导非首都功能及城区人口向“一副多点”地区转移。
“一副”，就是北京城市副中心，重点承接北京城区的非首都功能。多点，就是多个新城，包括昌平、顺义、房山、亦庄、大兴等。
《北京市2022年度建设用地供应计划》显示，在城市副中心和多点地区安排全市70%左右的产业用地，进一步提高产业用地的集聚度，支持壮大高精尖产业集聚势能。同时，在北京的积分落户政策中，在非中心城区职住的人将获得积分落户的相关加分。
从卫星城到新城
这种人才和产业向郊区导入的现象，反映了中国超大、特大城市在城市群、都市圈框架下发展思路的变化。
2020年，在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中指出，“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，逐步解决中心城区人口和功能过密问题”。
该文在分析这一改变背后的原因时指出，产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。
长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。郊区化无疑是降低中心城区人口和产业密度的有效办法。
2021年3月8日的国务院新闻发布会上，国家发展改革委党组成员、副主任胡祖才在讲述我国城镇化道路的长远规划时，透露了对郊区新城的期望：有序疏解非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度；与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，培育发展一批现代化都市圈。
这种超大、特大城市的郊区化发展趋势非常明显。
也就是说，产业和人口向超大、特大城市集中是客观经济规律，但部分超大城市中心城区人口密度过大、抗风险能力不强等问题日益暴露，尤其是在新冠疫情发生后尤为突出，因此，中心城区的人口和产业向郊区新城转移是趋势。
当然，超大、特大城市的郊区发展是有前置条件的，即要做到“产城融合”“职住平衡”“生态宜居”“交通便利”。
只有满足这些条件的郊区新城，才能与中心城区一起构建“多中心”的发展格局。有产无城的工业园或有城无产的“睡城”、交通不便利的偏远小城，则会面临发展制约。
这些超大、特大城市实施的差别化经济管理与社会管理政策，其实不仅仅是在给郊区新城“开小灶”，更重要的是实现郊区新城里的人才和产业间的良性循环。
文 | 谢良兵（标准排名城市研究院院长）
编辑 | 查志远
校对 | 赵琳
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