文/桑迪普·瓦希桑（Sandeep Vaheesan）；译/龚思量
编者按：面对大型科技企业的巨大权力，美国国会正试图通过拆分这些企业来对其进行监管。然而，本文作者通过分析过去对电力企业拆分的经历，指出垄断的巨头企业可能将展开系统性的宣传活动来抵制拆分。但是，鉴于互联网企业对于市场的垄断已经对工作者、城市、以及广大普通用户造成了负面冲击，国会和行政部门必须下定决心来推进这些艰难的工作。本文原载于《波士顿书评》，作者桑迪普·瓦希桑（Sandeep Vaheesan）是开放市场研究所的法务主任。
拆分占主导地位的数字公司的行为正逐渐从理论的可能转为现实。2022年1月，一名联邦法官驳回了Facebook的动议，该动议要求驳回联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）修改后的申诉，该申诉试图迫使Facebook出售Instagram和WhatsApp。国会可能通过新的法律对这些公司进行重组，支持大企业的共和党人加入了民主党人的斗争，以控制亚马逊、Facebook和谷歌的权力。通过对这些公司的规模进行直接打击，政府将补充和加强管理对其商业行为的新立法和监管。企业分拆的可能性越来越大，这引发了科技公司及其游说者的警告：如果通过诉讼和立法将巨型公司缩小，可能会给公众带来危险。
Instagram和WhatsApp
新政时代对电力行业进行的重组，应该会坚定监管机构和立法者在今天分拆科技巨头的决心。20世纪20年代，电力公司提供了一种全新且令人兴奋的能源形式，可以说是当时美国最强大的行业。他们在国会、州立法机构和监管机构中取得了成功，开展了系统的宣传活动，以维持其政治经济主导地位，并诋毁其他形式的安排（例如公共所有制）。然而，联邦政府驯服了他们。罗斯福政府和国会中的进步派人士克服了电力行业及其盟友的强烈反对，拆分了横跨全国的公用事业控股公司，并将它们及其子公司置于有效的联邦和州监管之下。这段历史为今天拆分科技公司提供一些经验，包括向人们展示了未来的政治斗争和拆分可能带来的公共利益。
公用事业控股公司的霸权
在20世纪20年代，电力仍然是一项相对新颖的技术，并引起了公众的兴趣。尽管查尔斯·布拉什、托马斯·爱迪生和其他一些人在19世纪晚期已经发明了用于照明和供电的电力，但这些功能直到20世纪才成为向城市居民提供普遍的服务（绝大多数农民和其他农村居民不得不等待新政出台后才能获得电力服务）。电灯取代了冒着烟的、危险的蜡烛和煤油灯，并且为富裕家庭提供了室内冰箱、吸尘器和洗衣机等节省人力的便利服务。
大多数美国人的电力服务不是由教科书上的“竞争市场”公司提供的，而是来自于由国家公共服务委员会监管下的，垄断的私营电力公司。平行输电和配电线路的建设和运营造成了基础设施的重复浪费，并导致了破坏性的竞争，竞争对手的电力公司收取的费率如此之低，以至于他们无法偿还债务。为了防止这种情况，州监管机构向电力公司授予在指定地区的独家特许权，作为对这种垄断特权的回报，机构能够监管它们的费率和其他服务条款。在这个旨在平衡消费者和投资者利益的制度下，州监管机构设定了电价，允许电力公司收回其运营费用和资本投资，并从这些投资中获得公平的回报。
虽然该行业在形式上是由州和地方管理的，但在许多情况下，控股公司（并不直接拥有电力系统，而是拥有电力公司的股票）拥有实际控制权。在20世纪20年代，公用事业控股公司，即批评者所说的“电力信托”，已经收购了数百家地方电力公司的股票，并决定了他们的政策和做法。到1930年，十个系统主宰了全国的电力行业。
控股公司的权力集中在少数精英手中。适度的投资可以转化为对一个庞大公用事业帝国的控制：即使一个人在一家控股公司只拥有少量股权，TA也可以通过金字塔式的做法来经营许多公司，即通过一系列控股公司叠在一起。如中西部公用事业公司（Middle West Utilities Co.）、联邦爱迪生公司（Commonwealth Edison）和其他实体的塞缪尔·因苏尔（Samuel Insull）；城市服务公司的亨利·多尔蒂；电力行业的领军人物：电力债券与股份公司的西德尼·米切尔都是典型的高管。
一个极端的例子说明了控制权是如何通过金融工程集中起来的。The Associated Gas & Electric Co.公司（由300-400家独立公司组成）的Howard Hopson和John Mange拥有这家顶级公司价值约30万美元的股权。通过金字塔式、高度分散的有表决权股票所有权，以及发行大量债务和无表决权股票，他们控制了价值近10亿美元的公用事业公司。
一些控股公司拥有分散在全国各地的电力系统。例如，Electric Bond & Share Co.控制着太平洋西北部、西部山区、德克萨斯州、佛罗里达州的资产，以及从印第安纳州到新泽西州从西到东、从俄亥俄州到南卡罗来纳州从北到南的两条系统带。这些控股公司不可能说自己的规模对规模经济或其他生产优势有所贡献。正如一位经济学家所写的那样，这些实体构成了“一种混乱的体系，这些体系整合得很差，无视工程技术和运营效率的所有原则”，从而产生了一张“被不公正地划分”的地图，这种划分让政治领袖感到既惊讶又高兴。
控股公司还削弱了通过国家监管提供廉价电力服务的承诺。与直接向客户提供电力的电力公司不同，控股公司与电力系统的日常运行无关，而且通常在另一个州注册，因此不受州监管。控股公司以虚高的价格向下属电力公司提供建设、融资、管理等服务。国家监管机构不能审查或修改合同的成本基础，但仍然以更高的费率将服务费用转嫁给客户，以保持电力公司的偿付能力。通过这些公司间的服务合同，控股公司“有效地削弱了国家监管委员会的权力”。
鉴于这些对高管和金融家极具吸引力的安排，该行业（包括控股公司、其子公司和公用事业贸易协会）通过大规模的宣传活动来维持现状。除了以宪法、经济和哲学的理由为私人控制电力部门辩护外，他们还攻击了公共发电和配电的建议和支持者，无论这些行为是由联邦政府还是市政当局来实施。私营电力公司花了大量的钱在媒体上进行宣传，散发分发代笔的专栏文章，“教育”中小学教师，并审查学校和大学教科书中的“激进”材料。在一份关于该行业公共关系的报告中，联邦贸易委员会用最高级的措辞描述了这项宣传行动：“除了战争时期的政府，（国内）从未有过规模与之相近的运动。”
联邦政府驯服公用事业控股公司
在1929年的大崩盘后，控股公司称霸的时代开始瓦解。尽管电力销售额仅小幅下降，但控股公司却因为严重依赖债务融资而变得脆弱。杠杆虽然在繁荣时期颇具吸引力，但却造成了金融不稳定。对于电力公司来说，即使是很小的收入减少，也可能导致破产：上面的控股公司无法从下面的电力利润中获得足够的股息来履行他们对债权人的义务。一些公司陷入破产，另一些则在边缘摇摇欲坠。
塞缪尔·因苏尔
最引人注目的例子是1932年英苏尔集团的倒闭。塞缪尔·因苏尔（Samuel insurl）曾担任托马斯·爱迪生（Thomas Edison）的私人助理，几十年来，他的名字一直是电力行业的代名词。为了逃避起诉，他逃离了美国，结果名誉扫地，不过芝加哥陪审团最终宣布他的刑事欺诈罪名不成立。
1932年富兰克林·D·罗斯福（Franklin D. Roosevelt）当选总统，以及许多进步人士在国会的当选，是对控股公司主导地位的二次打击。在担任总统之前以及任职期间，罗斯福都对权力政策非常感兴趣。1932年9月，在俄勒冈州波特兰的一次竞选演讲中，他谴责电力信托公司，包括“英苏尔的怪胎”，欺骗了无辜的客户和普通投资者，并呼吁对这些公司进行联邦监督。1933年3月就职后，罗斯福和国会推行了一项雄心勃勃的权力议程。在他的第一个100天内，他们创建了田纳西河谷管理局（TVA），在田纳西河流域修建水坝，用于防洪、航运和发电，并促进该国最贫穷地区之一的发展。
1935年，罗斯福政府和国会中的盟友将他们的注意力转向了控股公司。在那一年的国情咨文中，罗斯福总统呼吁 “废除控股公司的罪恶”（在谴责控股公司这一类别时，罗斯福无意中超越了他的书面讲话用词，即“股公司的邪恶特征”）。同年2月，众议员萨姆·雷伯恩（Sam Rayburn）和参议员伯顿·K·惠勒（Burton K. Wheeler）提出了《公用事业控股公司法》（Public Utility Holding Company Act，简称PUHCA），该法案由白宫起草，旨在规范控股公司的会计行为、收购和证券发行。
最值得注意的是，该法案的第11条将简化和缩小控股公司的规模。PUHCA的起草者并不认为拆分公司是解决电力行业困境的灵丹妙药，他们更倾向于监管和重组。拟议中的分拆将确保联邦和州监管机构能够有效控制控股公司的做法和利率。控股公司的支持者将第11条称为“死刑判决”，暗示该法律将废除电力公司，而不仅仅是拆分大型股份并重建其复杂的法律结构。
PUHCA标志
控股公司和附属公司发起了一场多管齐下的运动来阻止该法案，具体目标是杀死第11条。他们在华盛顿特区进行了大规模的游说活动，发起了一场“草根 ”运动，向国会议员发送了数万份反对PUHCA的假公民电报。PUHCA的支持者被指责为无视“寡妇和孤儿”（据说他们拥有控股公司的证券）的困境，试图降低行业效率，并渴望将经济“社会主义化”。
在1935年春天和初夏，PUHCA的拥护者在众议院遭遇了一系列失败，该法案似乎陷入了困境。但是，由参议员（也是未来的最高法院法官）雨果·布莱克领导的一项调查揭露了该行业用来阻止PUHCA的可疑甚至非法的方法，帮助扭转了政治趋势，形势变得有利于该法律的支持者。国会两院在8月达成了一项妥协，总体上将控股公司限制在“一个综合系统“内，并授权证券交易委员会（SEC）对其进行简化和分解。
当罗斯福总统于1935年8月26日签署PUHCA成为法律时，这场斗争并没有结束。相反，控股公司将其反PUHCA的运动转移到行政和司法领域，集体拒绝按照PUHCA的要求向美国证券交易委员会注册，并在法庭上以宪法为由寻求使该法律无效。多年来，PUHCA是否仍是国家的法律，并能否得到执行仍然是不明确的。
然而，在10年的时间里，SEC成功地为该法律辩护并实施了该法律，其中包括第11条。通过自愿和强制的重组计划，美国证券交易委员会分拆了遍布全国的控股公司。与此同时，它鼓励了能够改善运营和降低成本的综合和互联系统的发展，例如为整个大都市地区建立一个单一的电力公司，而不是由小系统拼凑而成。美国证券交易委员会还废除了控股公司，这些公司有两个以上的层级，权力集中在高层的一小撮管理人员手中。与公用事业监管企业的改革和公共电力项目（如TVA）的发展相配合，PUHCA带来了电费稳步下降，电力消耗不断增加的“黄金时代”，直到1970年代能源危机的发生。
值得注意的是，甚至公用事业证券的所有者也从PUHCA中受益。随着美国证券交易委员会根据PUHCA重组控股公司，许多股东获得了具有投票权的普通股，以取代他们持有的无投票权的股票。PUHCA的实施也使公用事业公司在财务上有了更坚实的基础，剥离了多余的债务，消除了繁琐的公司结构。
PUHCA也间接地促进了公共所有权。内布拉斯加州和华盛顿州拥有强大的公共电力法律和运动，控股公司将附属公司出售给社区拥有的公用事业。例如，美国证券交易委员会下令解散美国电力和照明公司（控股公司），并出售其子公司内布拉斯加州电力公司（Nebraska Power company），该公司于1946年被奥马哈市收购。不久之后，内布拉斯加州成为唯一一个所有电力公司都由居民拥有的州（通过合作社、市政公用事业或公共电力区），这一情况一直延续到今天。
学习PUHCA的成功经验
这段历史为今天与大型科技公司的斗争提供了三个重要的教训。首先，支持拆分大型科技公司的国会和行政部门将会面临来自业界的巨大阻力，必须准备好通过决心、创造力、与国会大厦和白宫外的盟友合作，以及争取公众的支持来推进运动。
其次，与对待控股公司一样，国会和监管机构应以怀疑的态度看待当前企业巨头强调其带来的公共利益，并将这种主张的举证责任放在占据主导地位的企业身上。预期中的分拆并不是要把大公司分割成小公司，也不是要忽视规模效益，而是要把市场从单一公司的控制中解放出来。
第三，分拆不能替代监管大型科技公司的行为。简单地创建较小的企业单位不会自动产生民选官员或公众想要的竞争类型。企业通过各种方式竞争，有些是有益的，有些是有害的。他们可以通过制造更好的产品和提供更好的价格来获得优势，但也可以通过从事欺骗性广告，以及向工人支付低于最低工资的报酬来获得优势。
竞争并不总是好事。例如，优步将员工错误地归类为独立承包商，无视市政出租车法规，年复一年地亏损数十亿美元，从而在竞争中击败了传统出租车公司。与零工企业的破坏性竞争相比，快餐业雇主为吸引和留住员工而进行的持续竞争是积极的，并促成了休闲和酒店业在2022年2月份迎来了11.2%的时薪年度增长。
在科技领域可能发生的企业解体，包括未来法院命令Facebook剥离Instagram和WhatsApp的行为，无法保证会带来理想的竞争形式。事实上，随着Facebook和独立的Instagram竞相吸引广告商进入其平台，承诺更精确地定位用户，它们可能会对用户进行出更广泛和更深入的监控。如果国会或联邦贸易委员会想要限制监控广告，他们应该直接进行限制，而不是假设未来Facebook和Instagram之间的竞争将产生对用户隐私的更大保护。
立法者和其他政策制定者应该以现有的不公平竞争规范为基础，禁止那些会伤害消费者、工人、供应商和竞争对手的商业竞争。换句话说，他们应该按照公共价值来构建经济竞争和市场。
尽管如此，拆分仍然在两个方面有着至关重要的意义。
去年，在众议院的证词中，黛安·伍德（Diane Wood）法官表示，“没有竞争对手，就没有竞争。”即使国会和机构禁止某些形式的不公平竞争，他们也无法在垄断市场中构想出有益的竞争形式，特别是在这个现有企业享有大型网络效应保护的市场中。如果没有一个真正的搜索引擎竞争对手，谷歌有多大的动力来改善它的搜索结果和界面？在缺乏有效竞争对手的情况下，谷歌搜索的质量似乎在稳步下降，包括结果中不受欢迎的广告的激增。只要亚马逊在电子商务领域占据主导地位，它是否会感到有压力为其数百万的卖家来降低佣金，并改善其他条款？结合针对不公平竞争的规定，占主导地位的科技公司的拆分可以确保商业竞争能够给消费者、工人和供应商带来好处。
巨大的规模也意味着巨大的权力。亚马逊在其供应链上行使权力，损害了制造商及其工人的利益，而Facebook和谷歌对广告商拥有巨大的影响力。
此外，一家在美国各地拥有数十家工厂和设施的公司，完全有能力阻止劳工组织。用劳工律师布兰登·马格纳的话说，今天的大公司“分散了他们的生产，但没有分散他们的权力。”根据美国现行的劳动法，工会只能在建制层形成。例如，亚马逊的仓库工人将不得不一个一个仓库地组织工会。像亚马逊这样的公司，权力集中而运营分散，它完全可以将工作从有工会的仓库，甚至是刚出现工会活动迹象的仓库，重新分配到劳动力更稳定的仓库。
这并不是一种新的恐惧。1920年，跨教会世界运动（Interchurch World Movement）将美国钢铁工人组织失败的原因归结于公司的庞大规模：
失败的第一个原因是钢铁公司的规模……它有太多的现金盈余，在其他企业中有太多的盟友，有太多来自地方和国家的政府官员的支持，对社会机构如新闻界和讲坛的影响力太大，它蔓延得太广了，并且仍然保持着绝对的中央控制，以至于它难以被广泛分散的工人击败。这些工人拥有许多不同的想法，许多的恐惧，不同的经济状况，并且只能团结在一个相对临时的领导下。
巨型企业（特别是它们的控股股东和高层管理人员）在社会上拥有非凡的权力。他们可以利用他们对经济资源的控制来决定政治运动的进程，资助对其有利的媒体报道，赞助同情它们的学术研究，并决定哪些城市和地区将会繁荣。公用事业控股公司在20世纪20年代和30年代的做法和今天的大科技公司毫无区别。
英国石油公司（BP）前首席执行官约翰·布朗勋爵（Lord John Browne）在2003年曾坦率地告诉《华尔街日报》（Wall Street Journal）：“由于我们的规模和规模，我们在谈判中获得了席位。我们是第二大还是第三大（石油）公司并不重要，但我们肯定身居高位，我们会在那些对美国政府很重要的地方开展业务，而美国政府对我们也很重要。”
杰夫·贝佐斯
2017年，杰夫·贝佐斯（Jeff Bezos）以一种即为肆无忌惮的方式行使了与范围和规模相关的权力，他邀请各州和城市竞争亚马逊第二总部的所在地。市政府和州政府为亚马逊提供了大量的激励措施，旨在吸引“第二总部”以及相关的工作岗位和税收收入。当纽约州长安德鲁·科莫（Andrew Cuomo）开玩笑地提出，如果贝索斯选择纽约作为第二总部，他将改名为亚马逊·科莫（Amazon Cuomo）时，这种吸引世界上最富有的人之一的狂热出现了尴尬的转变。民选官员在贝索斯面前卑躬屈膝，民主似乎“理所当然”地服从于巨大的财富。
科技巨头的解体可以产生一个更加公平的社会。结合关于不公平行为的法律，拆分占主导地位的数字公司可以刺激对社会有益的商业竞争形式。它还可以减少企业高管和控股股东与工人和政府之间的极端不平等。可以肯定的是，企业重组并不是解决新自由主义资本主义弊病的万灵药，不应过分夸大其好处。尽管如此，企业重组仍将削弱任何一家科技公司的绝对实力，并将权力的平衡从寡头转向普通民众。
责任编辑：韩少华
校对：张艳
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