成品油大多属于危险化学品（只有极少数成品油不属于危险化学品，如闭杯闪点大于60℃的柴油），加油站经营者必须先向应急部门申请取得危险化学品经营许可证，再到市场监管部门办理注册登记手续，取得营业执照。取得营业执照即视为获得主体资格。然后向商务部门取得成品油零售经营许可证，方可开展经营活动。
需要说明的是，国务院办公厅《关于加快发展流通促进商业消费的意见》（国办发〔2019〕42号） 明确规定：“将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府”。同年，商务部发布的《关于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》（商运函〔2019〕659号）进一步明确：“各省（自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团，下同）商务（经信、能源）主管部门要在各地政府统一部署安排下，有序将成品油零售经营资格审批及管理工作移交给地市级人民政府，由地市级人民政府确定具体执行部门，负责审批及行业管理工作。”但据记者了解，目前很多地方的成品油零售审批管理工作仍由商务部门负责。
可见，凡从事成品油经营的加油站，必须分别取得来自于应急、商务、市场监管三部门的“两证一照”，缺一不可，否则就属于非法加油站，即黑加油站。治理黑加油站，应如何划分各部门职责？
职责分析
由于“两证一照”办理的顺序依次为危险化学品经营许可证、营业执照、成品油零售经营许可证，因此黑加油站的证照情况会出现以下三种情形。
第一种，有危险化学品经营许可证、营业执照，无成品油零售经营许可证。
《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》）第5条规定：“经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处 ；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。”但是对无成品油零售经营许可证非法开展成品油经营活动的，法律、法规、国务院决定并没有明确规定相关的查处部门。虽然国务院曾经在《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）的附件第64条“石油成品油零售经营资格审批”中规定， 审批部门是省级人民政府商务行政主管部门，监管部门是工商行政管理部门，并且依据的是《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》（国办发〔2001〕72号） 和《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》（国办发〔2002〕18号）。但是，在国务院《关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发〔2015〕68号）中，前述两个依据文件“榜上有名”，并且明确指出：“凡宣布失效的国务院文件，自本决定印发之日起一律停止执行，不再作为行政管理的依据。”
所以国发〔2015〕62号文件中的相关规定也就没有了依据。因此，应由省、自治区、直辖市人民政府按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则来确定监管部门，防止出现监管真空。商务部门作为成品油行业的审批和主管部门，如省、自治区、直辖市人民政府确定由商务部门予以查处，市场监管部门应做好相关配合工作。
第二种，有危险化学品经营许可证，无营业执照、成品油零售经营许可证。
《办法》第6条规定：“经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门（以下称工商行政管理部门） 予以查处。”第7条规定：“经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。”综合这两条规定，此情形应当按照第一种情形，即只要涉及行政许可的事项， 无论有没有营业执照，都应由审批许可部门监管。市场监管部门不应当按照《办法》第13条进行查处——
“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对 无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”因为能够依据本条规定进行处罚的行为是在不需要行政许可的领域进行无照经营的行为。
第三种，“两证一照”皆无。
依据《办法》第5条和《危险化学品安全管理条例》第77条第3款规定：“违反本条例规定，未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的，由安监部门责令停止经营活动，没收违法经营的危险化学品以及违法所得，并处10万元以上20万元以下的罚款 ；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”同时依据《行政处罚法》第24条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这种情形应由应急部门依法牵头查处，相关部门依职配合。
相关判例
马某自称2015年6月4日至6月10日期间，受青岛九州商品交易中心有限公司（以下简称九州公司） 及其旗下会员单位工作人员诱骗，在网络上炒现货成品油，亏损31.34万元。2016年6月19日，马某向某某市某某区市场监管局（以下简称市场监管局）提交《关于青岛九州商品交易中心有限公司涉嫌违法事项》的邮件，投诉举报九州公司涉嫌超范围经营、合同违法等事项。2016年6月23日，市场监管局作出答复，其中对于马某投诉九州公司经营93#汽油，涉嫌期货经营等问题答复道 ：按照《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的监管原则，石油成品油的审批和监管都由商务部门负责。马某对市场监管局的答复不服，认为市场监管局避重就轻，不依法履责，将市场监管局作为被告向法院起诉。
一审认为，马某的诉讼请求是确认市场监管局不履行查处九州公司超范围经营的法定职责违法。但是从马某向市场监管局投诉的邮件来看，马某实际是认为九州公司未取得原油、成品油的经营许可即开展相关经营业务，向马某售卖93#汽油。《成品油市场管理办法》第34条规定：“各级人民政府商务主管部门实施成品油经营许可及市场监督管理，不得收取费用。”第38条规定：“成品油经营企业应当依法经营，禁止下列行为：（一）无证无照、证照不符或超范围经营……”由此可见，马某投诉九州公司所涉及的经营行为应当由商务主管部门监管。马某要求市场监管局履行法定职责的主要理由不成立，法院不予支持。
马某不服一审判决，提起上诉。二审认为，本案中，九州公司没有取得资质却销售成品油的行为，属于取得营业执照但未取得特殊许可的一种行为，该行为应由监管部门即颁发许可证的部门进行查处， 市场监管局无权进行查处，市场监管局并无不当。
原文刊载于《市场监督管理》（半月刊）2020年第11期
发布单位：中国工商出版社 新媒体和数字出版部
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