交汇点讯 2021年11月，住建部将南京等21个城市列为全国城市更新首批试点，探索城市更新可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策。4月25日，南京市召开新闻发布会，公布《南京市城市更新试点实施方案》。在发布会上，南京市城乡建设委员会、南京规划和自然资源局、南京市住房保障和房产局相关负责人对《方案》进行了解读。
提纲挈领指引城市更新行动
记者看到，《方案》包括总体要求、工作路径、工作任务、工作步骤、保障措施等5个部分，计划在“十四五”期间对居住类地段、生产类建筑、公共类空间、综合类片区4类10个方面进行全要素、全方位更新，并着力探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。该《方案》为南京市的城市更新工作和试点工作开展提供了有力支撑。
《方案》重点突出四个方面。高度重视，健全完善组织架构。成立以市长为组长的市级城市更新工作领导小组，设立城市更新专家委员会、建立“社区营造师”库，形成“市区联动、部门协同、专家领衔、公众参与”的格局，系统化推进城市更新工作。
层层递进，理顺试点工作路径。通过编制专项规划、更新导则、划分更新单元、建立城市更新项目库等方式构建从体检评估到常态运营的全链条管理模式，指导城市更新有序实施。
分类指导，推动试点成果集成。居住类地段方面，以小西湖、荷花塘等项目为试点，针对居住类历史地段、危旧房、老旧小区等不同时期建成居住区实际情况，统筹采取“留改拆”措施，因地制宜、分类推进，打造宜居“生活”空间；生产类建筑方面，以南京老烟厂改造项目为试点，分类采取整合集聚、整体转型、改造提升等方式，通过鼓励增加工业用地容积率、建设城市“硅巷”、引导土地多用途复合开发利用、新产业新业态可享受五年过渡期等支持政策，推动旧厂房、老菜场、老旧楼宇改造提升，激活高效“生产”空间；公共类空间方面，以省园博园、“梧桐语”小型城市客厅打造等项目为试点，呵护一江两岸和山水城林的城市禀赋，丰富微更新手法，筑牢城市绿色“生态”本底；综合类片区方面，以浦口火车站历史风貌区、颐和路等项目为试点，加强历史风貌区或历史地段保护传承和活化利用，完善社区基础设施和公共服务配套，逐步构建以社区中心为重要支点的15分钟生活圈，展现“全域”魅力。
瞄准长远，研究制定配套政策。深入推进更新类项目行政审批改革创新和流程再造，分类制定城市更新类项目技术指南和工作指引，研究出台南京市城市更新管理办法，逐步建立南京市城市更新政策“工具箱”。
用“微改造”提升居住品质
城镇老旧小区改造是城市更新工作的重要内容。南京今年计划改造老旧小区128个，建筑面积276万平方米，惠及群众3.69万户。南京市住房保障和房产局副局长兰文平介绍，城镇老旧小区改造将有三个方面的新举措。
探索打破传统的“小区”概念，推进相邻小区及周边地区联动改造。以老旧小区改造为契机，整合利用城区公共空间，统筹调度，系统推动小区内外公共服务和社会服务联动的城市更新，促进居住社区品质提升。同步推进既有房屋加装电梯。截止到目前，南京市加装电梯累计完工1212部，在建139部。今年将探索老旧小区改造项目中加大同步推进加装电梯的力度，在改造过程中提前迁移管线，为后期增梯预留位置。强化长效管理提质增效。全市2300多个老旧小区已经实现基本管理全覆盖，但是还存在脏乱差等系列“顽疾”，将联合公安、城管等综合执法力量，推动城市管理服务向老旧小区延伸，着力解决群众“急难愁盼”问题。创新体制机制，改变政府一托到底的观念，探索“街区化服务”模式，催生新的“社区服务综合体”，为老旧小区管理实现良性循环奠定基础。
盘活存量资源发展新产业
今年南京市第十五次党代会提出的“在创新驱动、产业转型上做示范”，该《实施方案》在服务全市产业转型提升发展需求也有相关举措。南京市规划和自然资源局开发利用处处长马刚介绍，《实施方案》提出了“实施生产类建筑改造”，以“形的更新”带动“业的升级”，鼓励利用低效用地发展新产业，推进“腾笼换鸟”，实现“凤凰涅槃”。具体来说，主要的政策保障有：拓宽了开发主体范围，增加了原土地使用权人联营、入股、转让方式开发，允许通过设立全资子公司、联合体、项目公司作为新主体再开发；放宽土地供应方式，特定条件下允许协议出让、带方案招拍挂、定向挂牌、组合出让等多种供地方式；加大配套激励措施力度，设置了有关收益分配、整体开发、提高容积率、多用途复合利用、建租赁住房等方面的激励措施。
比如，新产业新业态可享受五年过渡期政策。兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、“互联网 ”等新业态的再开发项目，可享受按原用途使用5年免收土地年租金的过渡期政策，过渡期满再按照协议出让方式办理手续。鼓励建设城市“硅巷”。高校、科研院所利用现有存量划拨建设用地建设产学研结合中试基地、共性技术研发平台、产业创新中心，在老城区打造“硅巷”的，可继续保持土地原用途和权利类型不变。鼓励增加工业容积率。对符合相关规划、不改变用途的现有工业用地，通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。引导土地多用途复合开发利用。允许同一宗地兼容两种及以上用途，允许一定条件下工业、科研用地兼容一定比例的配套设施和租赁住房等。
尽快形成可复制、可推广的经验
南京将系统化推进城市更新工作。南京市城乡建设委员会副主任徐淮舟表示，城市更新工作涉及土地规划、行政审批、项目建设、资产运作、产业导入、金融税收等方方面面，需要各政府部门、各类实施主体、居民群众、专家学者、媒体记者等社会各界齐心协力、共同参与。下一步，将重点做好四个方面的工作。
完善机制，强化政策支撑。尽快制定城市更新体检评估指标体系、编制专项规划、划分更新单元、建立项目库、组建专家顾问团队、社会资本参与及退出机制、出台专项支持政策等。
理顺流程，保障项目实施。目前，城市更新项目还没有规范化的流程和审批程序，作为首批国家试点，南京将着力探索城市更新项目的工作流程和审批流程，在个性中寻找共性，破解当前项目实施“一案一策”的困境，推动第一批13个试点项目早日落地见效。
坚守底线，严防大拆大建。国家分别从空间管控和金融管控层面划定了两类底线，底线的划定，是国家对“部分地区继续沿用过渡房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利倾向”的“叫停”与“刹车”，南京将在城市更新项目实施方案中从严把控，切实防止大拆大建问题，转变城市建设发展方式。
试点先行，及时总结经验。结合全省开展的城市更新试点项目竞争性遴选工作，选出南京市第二批、第三批城市更新试点项目，统筹各类资源、打通政策堵点，尽快形成可复制、可推广的试点经验，为南京市全面建设人民满意的社会主义现代化典范城市提供坚强支撑。
新华日报·交汇点记者 刘霞
图片来自南京市建委
编辑: 白雪
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