裁判要旨
“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。我国法律对于所谓“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。根据最高人民法院和本院审理的相关类似案件的裁判情况，对这一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。
同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为否认“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。
保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。
裁判文书
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁行终1676号
上诉人（原审原告）王小萍，女，1985年3月27日出生，汉族，住商河县。
委托代理人朱新峰，山东博睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所地商河县明辉路119号。
法定代表人郅颂，县长。
委托代理人赵福勇、张亮，均为山东撼岳律师事务所律师。
王小萍因诉商河县人民政府不履行拆迁安置补偿职责一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月18日组织听证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
王小萍不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审判决，改判被上诉人作出补偿和安置决定或者发回重审。主要理由：1.被上诉人在原审中的委托代理人不是商河县人民政府的工作人员，而是商河县许商街道办事处的工作人员，其代理人主体不适格，原审程序违法。2.原审判决认定事实错误。上诉人在原审中提交的户口簿、身份证及济南市居民基本医疗保险缴费通知单等证据，足以证明上诉人系苏家村集体经济组织成员。上诉人在二审中提交的家庭土地承包经营权证，也足以证明该事实。原审法院采信村委出具的一份被涂改过的《证明》就认定上诉人不是本村集体经济组织成员，显然认定事实错误。3.原审法院判决适用法律错误。
本院认为，结合双方当事人的诉辩主张，本案的审理重点主要集中在以下四个方面：
一、关于“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇问题的考量标准。
“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。目前，我国法律对于所谓“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。根据最高人民法院和本院审理的相关类似案件的裁判情况，对这一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。
同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为否认“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。
二、关于处理“外嫁女”安置补偿待遇问题所应遵循的原则。
住房作为家庭的一项重大财产，是维持家人共同生活的基本需要。《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）中明确，“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”由此不难看出，保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。
保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。行政机关只有调查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村或其他农村集体经济组织以及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房情况，才能使“外嫁女”的基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得补偿安置的情况。总之，“外嫁女”所享有的合法权益与其他村民相比，不应有所减损或增加，其应当受到公平公正、合法合理的对待，这既符合保障公民基本权利的宪法精神，也符合户有所居的民生保障要求。
三、关于原审法院判决是否正确的问题。
本案中，在被上诉人商河县人民政府提交的《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》中，商河县城中村棚改指挥部对涉案片区拆迁安置人口界定及标准作出了进一步细化，具体明确了符合安置补偿条件人员的11种情形和不予安置人员“已婚嫁外村（有女无儿安置户除外）的、非本村集体经济组织成员在本村购房或建房的”2种情形。从以上规定可以看出，被上诉人规定的补偿安置对象并非仅限于是否具有该农村集体经济组织成员资格，还应结合上诉人自身的现实情况进行综合判断。原审法院判决将是否具有农村集体经济组织成员资格作为认定上诉人是否符合安置补偿条件的唯一判断标准，在事实认定上确有不当，应予纠正。
四、关于上诉人要求被上诉人对其作出“补偿和安置决定”的诉讼请求应否得到支持的问题。
本案中，上诉人起诉要求被上诉人对其作出补偿和安置决定，除此之外，还有其他三名“外嫁女”同时提起诉讼。这些“外嫁女”户籍虽都在娘家村，但有的长期在外打工，有的外嫁给城市居民，有的离婚后又重新回到娘家生活，每人的生产生活以及宅基地分配使用、福利性购房等情况都不尽相同，应加以区分处理。具体到本案，上诉人婚前系苏家村集体经济组织成员，婚后户籍并未迁出，至2017年4月拆迁时其户籍仍然在苏家村。虽然上诉人的父亲代表家庭签订了《安置补偿协议》，但该家庭成员中并不包括上诉人在内，故该事实不能证明上诉人已经得到了安置或者不应享有安置补偿权利。
被上诉人商河县人民政府作为涉案棚户区改造项目的征收主体具有补偿安置的职责，上诉人以其作为村民为由要求享受安置补偿待遇，被上诉人应按照前述原则和考量标准对上诉人的请求进行全面审核，并履行对上诉人作出补偿和安置决定的职责，决定是否给予上诉人安置补偿。因此，在被上诉人没有查清上诉人在其他农村集体经济组织宅基地分配使用、安置补偿或者城镇福利性购房情况这一原则问题，以及其是否仍在原集体经济组织实际生产生活，是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其在其他集体经济组织已享受村民待遇等情况的前提下，对上诉人要求被上诉人作出“补偿和安置决定”的诉讼请求，理应予以支持。
综上，原审法院判决认定事实错误，应予撤销；上诉人的诉讼请求与法有据，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2019）鲁01行初30号行政判决；
二、责令被上诉人商河县人民政府于本判决生效之日起60日内对上诉人王小萍作出补偿和安置决定。
一二审案件受理费各50元，均由商河县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙晓峰
审判员 山 莹
审判员 王修晖
二〇二〇年二月十七日
书记员 孟 真
来源：行政诉讼案例
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