按照财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)(简称《操作指南》)，将PPP模式的操作程序分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。五个阶段按照PPP项目操作逻辑前后连接，形成完整的PPP项目采购流程，其中任何一个阶段出现问题，都可能导致PPP项目失败。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），共7章37条，对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范。主要内容：
一是在项目投入方式选择上，引入国际通用的物有所值（VFM）评估方法，判断采取PPP模式与政府传统采购模式相比，是否降低项目全生命周期成本。
二是在合作伙伴选择上，根据PPP项目采购特点，创新竞争性磋商政府采购方式，充分鼓励社会资本竞争。
三是结合中长期财政规划，将PPP项目涉及的政府支付义务纳入同级政府预算实施统一管理。
四是鼓励符合条件的地方政府融资平台项目向PPP模式转型，着力化解融资平台公司存量债务。
项目识别阶段关键点项目识别阶段的主要功能是挑选适合采用PPP模式的项目，包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证4个步骤。
1、产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。（项目是干什么的）
2、全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。（考量的时间维度）
3、物有所值评价重点关注采用PPP模式与政府传统采购模式相比，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等，能否降低项目全生命周期成本。（好在什么地方）
4、指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）项目的各项财政支出责任（主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入），科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。（政府补贴的天花板）
项目准备阶段的关键点项目准备阶段是为项目实施做好准备工作，包括项目实施方案、项目实施机构、人员等，其中最主要的工作是编制项目实施方案。
1、 项目概况
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
2、风险分配基本框架
风险要素：按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
分配原则：原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
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