作者：李通｜河南省交通规划设计研究院股份有限公司，河南交通运输战略发展研究院,河南省枢纽经济与产业发展研究中心
编辑：李通｜校核：杨阳，刘妍妍｜审核：龙志刚
导读：近年来县域新型城镇化已成为各方关注焦点，如何进一步发挥小城镇链接城乡的重要纽带作用，成为新时期小城镇发展的重大议题。本文以县域新型城镇化为背景，从乡村地域统筹视角对小城镇振兴路径予以研究。首先从政策方面介绍县域新型城镇化背景，然后阐述小城镇振兴缘由。从小城镇发展的协调性、管理性、转型期、闲置地、智能平台、场所精神六方面分析其现状存在的主要问题，并提出针对性策略引导。希望能在新时代下为小城镇振兴与城乡融合提供动力引擎，给新型城镇化的发展铺平道路，提高城镇化水平和质量。
县域新型城镇化背景
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2034 年远景目标纲要》和《国家新型城镇化规划（2021—2034 年）》，明确走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，明确“十四五”期间深入推进以人为核心的新型城镇化战略目标任务和政策举措。最近中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，描绘了城镇化建设新远景，提出到2024年以县城为重要载体的新型城镇化建设取得重要进展。
县域新型城镇化是新型城镇化的发展重点和实践主体，通过县域、乡镇、村庄三者的协同建设，从乡（镇）基层行政单元的振兴促推新型城镇化的发展，这也是实现“以人为本”新型城镇化目标的重要举措。新型城镇化要求不断提升城镇化建设的质量内涵，从思想上认识到走节约资源、环境友好道路的重要性。主张以人为核心，合理进行人口流动引导，逐步实现农业人口和农用土地向非农业人口和城镇用地的转换，并提高基础设施和公共服务设施的覆盖率，最终实现成果共享。小城镇振兴是推进新型城镇化发展的重要引擎，对乡村振兴战略也能起到极大助推作用。
小城镇振兴缘由
国家《乡村振兴战略规划(2018—2022年）》中提出“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展”，凸显了小城镇在实施乡村振兴战略中的重要支撑作用。小城镇是我国新型城镇化的重要载体。党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，进一步明确了小城镇在我国城镇化发展中的地位和作用。小城镇振兴对国家战略高质量落地意义重大,是我国经济社会发展的重要阵地，其聚集了全国50%的规模以上工业企业。据统计，2019年我国小城镇镇域规模以上工业企业达到18.92万个，约占全国规模以上工业企业数量的50%,其中63%左右的规模以上工业企业分布在镇区。
我国小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。按规划等级层次划分，小城镇可分为两大基本类型：一类是区域性中心城镇，如地、县所在地城镇和农村集镇，另一类是功能性专业城镇，如卫星城、工矿镇、交通镇、旅游镇、军事镇等，本文所述主要为功能性专业城镇。小城镇位于“农村之首、城市之尾”,是我国在实施新型城镇化战略背景下的重要支点，同时也是城市与乡村之间的重要联系纽带,集聚居住、产业、文化、生态和服务等多方面功能,特别是在国家乡村振兴战略提出“重塑城乡关系,走城乡融合发展之路”的总体要求下,更加凸显了小城镇在促进未来城乡新型发展格局构建中的重要作用。
但近年来随着城市扩张及部分资源型城镇的衰落，以工矿为代表的功能型小城镇出现大批低效闲置用地，主要为废弃工业用地、采矿用地、仓储物流用地、办公用地等，并遗留下大量闲置厂房、办公楼、住宅等有待盘活。除此之外，基础设施和公共服务设施也相对落后。就业岗位严重不足，导致城镇劳动力不断外流，小城镇活力持续下降。如何解决好小城镇的现状问题，释放其对乡村地域发展的带动潜能成为乡村振兴战略实现的关键。
小城镇振兴存在主要问题
城镇发展弹性不足，区域人口流失严重
小城镇振兴本质是人口的振兴、产业的振兴、土地的振兴。目前多数小城镇存在发展不协调问题，基础设施和公共服务设施配置失衡，大量设施资源浪费。乡镇规划也存在诸多矛盾，同一地区必须接受多个规划的约束，如土地利用规划、生态保护规划、国民经济与社会发展规划等。国土空间规划尚未出台前，各个规划编制时限和要求均不相同，存在一定的用地空间矛盾，导致小城镇及村庄发展方向不明确，产业和管理对接无法协调推进，规划事宜及乡镇发展存在一定的真空和叠加区域。
国土空间规划刚刚起步，目前仍处于探索阶段。三区三线划定方式尚未清晰，城镇开发边界线的划定尤其难以定夺，没有统一参照标准，多数机构及规划从业人员凭借原有城规体系去划定现有国土边界，造成底线控制与规划弹性不明确。理论上采用多规合一手段去编制国土空间规划，但实际推进过程中困难重重，各相关部门均不想自身利益受到侵害，导致乡镇国土空间规划编制成果一直难以出台，更不用说专项规划和详细规划的编制。在这反复推敲中无法及时指导乡镇建设，村庄与城镇发展容易错位，产业协调度、管理协调度、建设协调度等失去衔接，资源配置大幅失衡。而且从上位角度看。村庄规划编制在乡镇国土空间规划之后，乡镇全域规划发生变化时各村庄仍按照原编制办法进行，新旧规划矛盾在这一阶段显露。
与此同时，小城镇不得不面临区域人口大量流失、村庄空心化的事实。人是生产力中最具决定性的因素，科技竞争、经济竞争归根到底是人才的竞争，而人才匮乏是小城镇振兴面临的最大难题之一。小城镇劳动力大量外迁导致地区生产活力快速下降，后续储备力量不足，给劳动密集型、技术密集型小城镇带来极大发展隐患，致使小城镇发展活力下降，人才流失不断加剧。
纵向管理实施较弱，反向回馈声音不强
小城镇振兴过程中相关法律法规不完善，当前自上而下的城镇管理模式和自下而上的乡村基层民主体系尚未完全契合，存在诸多不协调之处，公众参与性较低。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，地方政府与村委会是指导与被指导的关系，实际生活中往往习惯采用强制性命令对村庄建设进行干预。除此之外，小城镇规划缺乏宏观层面的统筹规划，微观层面单项规划较多。中观、宏观层面的编制落后，研究较浅导致部分项目规划反复重叠，造成资源严重浪费。目前国土空间规划虽然整合了各个规划但缺乏立法支撑，要完善纵向管理体制，实现小城镇振兴仍有较大困难。
产业转型升级滞缓，三产融合推进困难
目前多数小城镇企业仍处于传统生产经营模式，产业转型脚步滞缓，产业结构不合理，缺乏产业衔接和链条延伸，三产融合较为困难。小城镇产业一般处于地区产业链条中下游，多以农副产品加工业、低端加工制造业、核心资源加工制造业（主要为资源型小城镇）、文化农旅等为主导产业，传统产业占比份额较大，缺乏新兴产业、高端技术产业的引入。随着市场环境变化和产业技术变革，市场准入要素日益繁杂，对小城镇企业实力、产品质量等要求不断升高。多数小城镇一产占比高但农机械化率较低，生产科技成果转化率不高，难与二产顺利融合。二产中传统工业占比过大，资金密集型和技术密集型产业缺乏，劳动密集型产业过多。三产是多数小城镇发展短板，业态内容单一，可注入服务元素有限。
闲置用地存量过多，盘活路径有待考量
小城镇存在大量低效闲置用地有待盘活，二次开发经营土地确权困难，盘活方式和盘活路径均不明确。闲置用地又是小城镇振兴的潜在资源，其占据着小城镇发展的建设用地指标，但价值产出和背后的乘数效应却与用地潜力价值极不匹配，早期工业产出给当地环境也造成不可逆转的损害，给小城镇发展带来极大阻碍。如今多数功能型小城镇面临老旧企业搬迁问题，使得城镇中遗留大批闲置低效用地，以散点、带状、片状的形态分布于各处。主要为闲置工业用地、废弃采矿物用地、物流仓储用地、低效办公和空闲住宅用地等，大量土地资源被粗放利用。
如图为邯郸义井镇实地调研照片，该地区原有独立采矿企业较多，由于历史原因倒闭或搬迁，大量厂房遭到废弃，致使土地和建筑资源严重浪费。周边的工人区住宅也早已人去楼空，如何盘活低效闲置用地是资源型小城镇振兴面临的重要难题，其也是多数功能型小城镇所面困境的缩影。目前多数小城镇发展体系不清晰，缺乏闲置用地的基础调研和分类统计工作，认定标准、盘活路径、既定目标等均于真空阶段。因此，盘活小城镇低效土地资源，“向存量要增量”，越来越成为地区打破小城镇发展资源瓶颈、推动小城镇发展由外延扩张向内涵提升的关键举措。
智能平台搭建缓慢，产销渠道模式单一
目前小城镇智能化、网络化平台构建滞缓，对大数据、物联网、互联网的引入和应用较为欠缺。由于不同地区发展水平存在较大差异，小城镇智能化管理平台的建设参差不齐。南方小城镇发展水平较高，管理手段和管理平台相对健全。北方多数小城镇则仍处传统管理模式，缺乏与互联网平台的对接合作，管理效率低、信息渠道窄、产销模式单一。其次交通网建设不完善，道路网密度低、断头路层出不穷、道路硬化匮乏。村庄与镇区连接通道不足，极大程度削弱了村庄与镇区的产业联系，阻碍产业、交通、设施等的协同建设。
建设模式同质严重，场所精神缺乏塑造
小城镇建设“同质化”发展相当严重，相互模仿、甚至照搬照抄，未充分考虑自身发展条件，导致千镇一面现象日益严重，同质化的特色小镇层出不穷。对小城镇历史文化、产业文化挖掘极度匮乏，建筑及地区场所精神缺失，小城镇特色难以体现。每个小城镇因其文化、地理资源不同，所形成的文化特质也不同，这就是所谓的“场所精神”。建筑和空间是场所精神的主要载体，非物质文化是场所精神的主要内涵。有了这种特质小城镇发展就有了灵魂，依托自身文化底蕴，实现地区物质与非物质文化的场所精神塑造。
实际生活中，绝大多数小城镇建设模式相似，侧重基础物质层面的开发及增补，非物质层面的保护与利用存在较大欠缺。各地小城镇相互模仿，大搞同质化旅游开发。据统计特色小镇开发中大概87%为文旅小镇、10%为康养小镇，其开发主体多为房企，过于注重商业模式建设和运营，对地区文化本体关注不高，导致各地特色小镇开发模式、经营理念近乎相同，缺乏特有的精神内涵。除此之外，乡村开发也是千篇一律。自2012年第一批传统村落公布以来，北方村庄模仿南方水乡徽派建筑，白墙灰瓦在北方小镇时常可见，脱离文化底蕴后其失去了原有的场所意义。文保专家曾说道：“不是所有的村落都要学徽派建筑”。陕西袁家村“关中印象体验基地”遭周边村庄复制失败等，各种例子比比皆是。因此必须要破局千镇一面和千村一面的不良循环，找寻文化自信和场所精神。
小城镇振兴策略
遵循空间规划要求，促进城镇协同发展
小城镇发展必须遵循国土空间规划的基本要求。国土空间规划按照层级和内容体系分为“五级三类”，五级是以纵向行政体系划分，分别为全国、省、市、县、乡(镇)；按内容可分为三类：分别为总体规划、详细规划、相关专项规划。乡（镇）国土空间规划是我国“五级三类”国土空间规划体系中最基层、也是实施性和可操作性最强的规划，其规划成果能否用好管好是衡量规划编制工作成败的重要标准。因此小城镇振兴发展必须时刻遵循顶层规划要求，以县城和乡（镇）国土空间规划为重要依托，遵循空间规划基本原则，融入田园发展理念，合理建设小城镇“生产、生活、生态空间”，打破固有的城乡二元结构，重构乡村、城镇协调发展新格局。
在新背景下必须挖掘小城镇内部潜在价值，激发存量用地潜在活力，优化小城镇人居环境，引导产业合理布局。同时做好城镇、村庄的协调发展工作，深化基层资源要素改革，实现公共资源的有序及合理分配，助力乡村振兴战略和新型城镇化的实施。保障小城镇健康有序发展必须优化资源要素配置，建立起支持小城镇土地流转、产业融合发展、人口合理迁移、资金有效运转的良性循环发展机制。从“人、业、地、房、钱、生、环”7个主导要素出发（如图所示），通过产业发展促进农村人口向城镇地区流动，保障基础就业；通过人口流动实现土地整理，依托土地综合整治（拆旧和复垦）、社区建设产生节余建设用地指标，进而将产生的指标进行交易或上市流转，为城镇产业和已转移人口提供发展空间，并将收益返还用于城乡建设，实现共同发展。
发挥政府引领作用，鼓励人才回乡创业
新格局下重构小城镇发展动能，加快引进先进管理办法，完善设施配套体系，发挥政府强有力带动作用。以宏观环境下的政策驱动力为导向，以城镇资本等经济驱动力为核心引擎，以空间资源、区位优势等地理基础为空间驱动力，以公共服务、社会网络等为潜在的社会驱动力，四位协同促进小城镇发展（如图所示）。政策是保障，小城镇应该自上而下地创造有利的人口、投资、产业流动的政策环境。经济是核心，小城镇应该靠经济水平、收入水平的提高增强发展动力，同时增加就业机会。社会驱动是潜能，即优质医疗、教育等对人口流入具有显著的正向影响，基于血缘和地缘关系的流动网络有助于降低流动成本，从一个地区到另一个地区的流动人口越多，越有利于同一个方向上的人口流动。空间驱动是支撑，交通等基础设施能够缩短时空距离，从而使人口、产业聚集方向不再局限于相邻的经济发达地区，而是流向较远的城镇。
小城镇振兴以政府为引领的同时，必须发挥市场资源配置作用，扩展弹性范围，避免相互模仿出现千镇一面场景，并以自上而下政府引导和自下而上的探索驱动小城镇发展。其次参与主体要多元化，实现政府、企业、农村合作社、经营者、农户等共同参与、共同发力。土地开发模式要趋于多样化，依据自身优势及市场需求实行供给侧改革，打造符合实际、切实可行的功能板块。促推大学生、青年人才、有产业资本或技术实力的人群回乡发展。资金投入上应优化结构模式，适度融合社会资本缓解资金需求，对于政府可采用补贴、创业补助、减少利息等手段来促推村庄和镇区融合发展，精准发挥政府的引领作用。
打造智慧产业园区，促进产业融合发展
融入4G、大数据、人工智能等科技元素打造现代化的智慧农业，形成小城镇智慧产业园区。依据自身优势发展附加值较高的农副产品，打造现代化的产业链条，实现“现代农业 加工制造业 中高端服务业”于一体的综合发展模式。因地制宜划分功能板块，打造示范化智慧产业园区、农业科技研发区、高效农田种植区、农事体验区等功能板块，完成全产业链架构。持续完善科技创新体系，形成以企业研发为主体，高校技术转移中心为辅助，科技公共服务平台为支撑的科技平台建设体系，推动园区载体可持续发展。加大产业园区宣传，打造品牌效应。同时将核心产业、配套产业、衍生产业、支持产业深度融合，促进三产高效发展。
盘活城镇低效用地，焕发二次生机活力
存量用地盘活对小城镇发展至关重要，因此必须要盘活闲置资产。重点加强国有工业用地和集体工业用地的整治，提高经济效率和价值产出。在土地盘活利用过程中，政府应根据当地土地的实际利用情况,结合“增存挂钩”机制中的积极促进节约集约用地,以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展，对闲置土地以及低效用地进行统筹谋划。如闲置工业用地、仓储用地、办公用地、居住用地等，可以采用功能置换盘活、拆除重建盘活、生态改造盘活、兼并盘活、增容盘活，有条件地区也可采用PPP模式存量开发盘活，实现小城镇闲置低效土地的优化与提升。
低效用地具体盘活方式应当根据小城镇发展定位和建设用地概况制定合适的盘活策略：①对小城镇现有闲置厂房和办公建筑进行改造盘活，用于各类公共服务设施和商业服务设施。②对小城镇现有居住建筑进行再利用盘活或扩容盘活，用于周边工业区原住民回迁。③将小城镇中低质量厂房和闲置工业地块拆除重建盘活，可用于居住开发。④对紧邻生态及农旅资源且分布零散、规模不大的废弃厂房采取生态重建盘活，可用于恢复生态绿地等。通过低效闲置用地盘活再利用，能极大改善小城镇经济状况，焕发小城镇新活力。国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。
搭接数据网络平台，实现多元产销模式
小城镇振兴必须要打破传统发展模式壁垒，引用大数据、网络平台、以及关注度较高的APP软件，时时了解行情动态，利用相关平台展销产品，有条件地区也可以创建自身品牌网站，打造适合当地的电商模式。采用研究、种植、生产、加工、体验等于一体的“线上 线下”模式打造多元、立体化的产销形式，结合如今较火的网络直播带货形式，拓宽展销渠道。将每阶段以照片或影像形式记录下来，既可以剪辑处理为宣传资料，又能为后期改善提供参考。同时利用平台销售数据，对小城镇生产效益及产业数据进行分析评判，找出产业弱势、产业优势、发展方向等，以便及时对产业结构和布局优化提升。
引入乡间田园乡愁，创造空间消费移动
小城镇振兴可以结合田园乡愁、自然风光以及现代化服务设施，打造独具特色的田园小镇。以产业为基础，以文化为灵魂，以体验为活力，创新城镇和村庄消费，促进城乡互动。小城镇非建设用地中的农业板块可借鉴田园模式，保护田园风光，构建乡愁体验，发展休闲农旅产业，创造空间上的消费移动。为实现这一目标必须保护好当地自然环境，保留具有历史或者纪念意义的建筑物、构筑物，保留当地的民风民俗等非物质文化遗产。避免土地过度商业化开发，破坏小城镇的自然风貌、空间肌理、生态环境等。同时配套生活服务设施以及多元文娱业态，满足当地居民和游客的双向诉求，加强城镇与村庄协同互动，实现城镇人的村庄消费和村庄人的城镇诉求，促进当地就业和经济内外循环。实现交旅、农旅、文旅、科旅等多元融合，避免田园模式同质化输出，打造具有自身特色的田园小镇，高质量推进新型城镇化发展和乡村振兴战略的实施。
构建“农业 文旅 田园社区”发展模式
小城镇可借鉴田园理念和模式，以自然风光和绿色生态为主题，发展文旅休闲产业。导入多元IP,加强政企合作，构建小城镇版的田园综合发展平台。小城镇镇域农业板可以“现代农业 文旅产业 田园社区 N”为发展方向，其中N为辅助和衍生产业。根据不同地区特质及优势资源，打造多样化开发主题，构建文化旅游线路，创造空间上的移动消费，拉动城镇及村庄内需。并以农业文化、农业体验、农业研发为主搭建“农业 ”的发展模式，实现小城镇经济发展的内外循环，打造深层次的综合发展平台，使得居民和游客回归田园、回归初心,助推县域新型城镇化高质量发展和乡村振兴战略顺利实施。
结语：随着新型城镇化和乡村振兴战略的不断推进，发展模式也越来越多元化、立体化。新时代新型城镇化的手段也在不断更新和完善，更加注重以人为本、绿色低碳的发展理念。本文以县域新型城镇化为发展背景，解析了多数功能型小城镇发展现状及共性问题，明确了小城镇的发展要求，倡导政府发挥市场引领作用，打造多元产业融合基地，盘活低效闲置用地，搭建线上产销平台，创造田园小镇的空间移动消费，构建可持续发展的绿色低碳模式，促推县域新型城镇化高质量发展，实现小城镇的振兴与繁荣。
[1]荣西武.高度重视小城镇对国家战略的支撑作用[J].小城镇建设,2022,40(07):5-9.
[2]冯长春.“新格局”下小城镇发展探讨[J].小城镇建设,2021,39(11):5-11.
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