北京市朝阳区人民法院
行政判决书
（2018）京0105行初152号
原告：北京丘比食品有限公司
被告：北京市朝阳区食品药品监督管理局
原告北京丘比食品有限公司（以下简称丘比公司）不服被告北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下简称朝阳区食药局）食药监管行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月26日受理后，依法向朝阳区食药局送达了起诉状副本及应诉通知书。经审查本院认为北京京客隆商业集团股份有限公司华安店（以下简称京客隆华安店）与被诉的行政处罚决定有法律上的利害关系，应依法追加其为共同原告参加诉讼，京客隆华安店已向本院明确表示放弃实体权利，因此本院不再予以追加。本院依法组成合议庭于2018年4月26日公开开庭审理了本案。案件于2018年6月13日中止审理，于2018年11月28日恢复审理，现已审理终结。
朝阳区食药局于2017年10月18日作出（京朝）食药监食罚〔2017〕291039号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定京客隆华安店于2017年6月26日销售了丘比菠萝果酱1瓶（170克/瓶），生产日期2016年3月16日，售价6.9元，还未开封发现瓶内有一块黑色异物。2017年8月16日，朝阳区食药局组织京客隆华安店、举报人和两名执法人员一起，共同在场打开果酱包装，仔细验证瓶内黑色物质。现场将果酱打开后置于纯白色无异物的盘子内，拍照取证并由三方共同签字确认果酱中有一块黑色异物。京客隆华安店经营的混有异物的食品违法所得6.9元，货值金额6.9元。该店的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第（六）项的规定，“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（六）腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂”，构成了经营混有异物食品的违法行为。依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（四）项的规定，对京客隆华安店给予如下处罚：1、没收违法所得6.9元；2、罚款50 100元。
丘比公司诉称，一、关于本案基本事实的说明。2017 年 7月3日，丘比公司接到京客隆华安店的通知，丘比公司生产的瓶装菠萝果酱产品(170g)被一名顾客（闫某）投诉，京客隆华安店要求丘比公司自行解决。投诉人闫某索赔不成，即向朝阳区食药局举报，朝阳区食药局的派出机构安贞街道食品药品监督管理所（以下简称安贞食药所）受理并予以立案。2017年8月16日，在京客隆华安店员工、闫某和丘比公司员工三方见证下，安贞食药所的执法人员现场将涉案产品打开后倒入白色盘子中，然后翻找出一个不明显的黑色点块状物质并拍照，除此之外未作进一步检验和鉴定。丘比公司员工不认可该黑色点状块物质为异物，因此拒绝在书面记录上签字。书面记录上只有京客隆华安店员工、闫某以及安贞食药所的执法人员的签字。京客隆华安店接受行政处罚后，直接向丘比公司追偿50 106.9元，丘比公司已经向京客隆华安店进行了支付，但是京客隆华安店仍将丘比公司的菠萝果酱产品锁码下架。二、不服行政处罚的理由。1、朝阳区食药局仅凭肉眼观察，未经过检验、检测、鉴定就认定涉案的丘比菠萝果酱产品违反《食品安全法》的规定，属于事实认定不清、缺乏最基本的证据。2、根据现行相关食品国家标准及食品加工工业的常识，果酱产品的原料中有可能存在肉眼可见的黑色点状物质，由于这些物质对人体健康无害，是可以被允许存在的。朝阳区食药局应当是将上述物质误认为法律所禁止的“异物”的可能性非常大。3、安贞食药所和朝阳区食药局的调查程序、作出处罚决定的程序存在违法。4、丘比公司有充分证据证明其菠萝果酱产品中不可能混入法律所禁止的“异物”。三、恳请法院充分考虑职业举报人给市场经营秩序造成的消极影响，对涉及恶意举报的行政处罚案件作出公正、合法的裁决。基于以上事实与理由，请求法院依法撤销被诉《处罚决定书》。
丘比公司在指定期限内向本院提交如下证据材料……
朝阳区食药局在法定期限内向本院提供如下作出被诉行政处罚决定的证据和规范性法律文件依据……
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
（一）朝阳区食药局提交的证据材料系在作出被诉行政处罚决定前收集、调取，调取手段合法，证据材料具有真实性及与本案具有关联性，能够证明朝阳区食药局作出被诉行政处罚决定执法工作的基本情况。
（二）丘比公司提交的证据1能够证明被诉行政处罚决定的内容及被投诉产品的情况；证据2能够证明丘比公司实际承担被诉行政处罚决定确定的缴纳罚款义务；证据3-12及证据14、15能够综合证明丘比公司生产的菠萝果酱从原料中的菠萝碎米、白砂糖等方面均存在出现黑色点状物质的可能性。证据13与本案被诉行政处罚决定的合法性审查无直接关联，本院不予采纳。
根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明：2017年7月4日，朝阳区食药局接举报人举报称其于2017年6月26日在京客隆华安店购买的丘比菠萝果酱混有异物，并提交购物小票及其举报的产品实物。2017年7月10日，经批准，朝阳区食药局对举报事项予以立案。同日，朝阳区食药局对京客隆华安店进行现场检查，现场检查了涉及的食品并要求该店提供相应证照和进货查验记录等材料，京客隆华安店按要求提供了部分材料。同时，该局对京客隆华安店委托代理人康全胜进行询问调查，该店委托代理人认可丘比菠萝果酱由该店经销且混有异物，并提交供货商许可证、食品出厂检验合格证、进货单据等材料，但不能提供丘比菠萝酱的进货票据。2017年8月16日朝阳区食药局组织京客隆华安店委托代理人、举报人对涉案丘比菠萝果酱进行开瓶检验拍照取证，并由京客隆华安店代理人、举报人及现场执法人员共同在《现场检查笔录》中签字确认果酱中有一块黑色异物。庭审中，丘比公司认可其工作人员参加了上述朝阳区食药局组织的开瓶检验，但称其工作人员现场提出不认可果酱中的物质属于异物，并要求对涉案物质进行进一步检验，因朝阳区食药局未予支持，故未在笔录中签字确认。但上述《现场检查笔录》中的参加人员中没有体现出丘比公司参加了上述检验行为，亦未将丘比公司的意见予以记录。2017年8月8日，朝阳区食药局向京客隆华安店送达（京朝）食药监食听告〔2017〕290008号《听证告知书》，告知其涉嫌经营混有异物的食品的行为，违反了《食品安全法》第三十四条第（六）项的规定，依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（四）项的规定，拟对京客隆华安店进行如下处罚：1、没收违法所得6.9元；2、罚款5万元以上7万元以下。根据相关法律规定，该店有权要求听证。此后，朝阳区食药局出具《案件调查终结报告》并经过内部合议。因情况复杂，朝阳区食药局在规定期限内不能办结，经审批将办理期限延长30个工作日。2017年10月18日，朝阳区食药局经审批作出被诉《处罚决定书》、（京朝）食药监食责改〔2017〕290031号《责令改正通知书》、《行政处罚缴款书》，并向京客隆华安店送达。京客隆华安店已履行了缴纳罚款的义务，丘比公司作为涉案食品生产方向京客隆华安店支付了相应款项。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，与行政行为有利害关系是衡量行政诉讼原告主体资格的标准。本案中，丘比公司基于民事合同关系承担被诉处罚决定确定的罚款义务，该事项并非基于行政规范产生的义务，不能成为丘比公司具有主体资格的理由。本案的关键在于朝阳区食药局在被诉处罚决定中对丘比公司生产的丘比菠萝果酱所作的“混有异物”的事实认定是否影响了丘比公司的权利义务。考察被诉行政处罚决定的内容，考虑到该决定的相对人虽为食品销售商，但决定中有对食品生产者即丘比公司生产的商品违反《食品安全法》规定的认定内容，违法性的评价势必对生产者的权利义务产生一定实际影响。因此，从充分保证诉讼权利的角度出发，本案应认定丘比公司的主体资格，但其作为原告能主张的权利范围应区别于行政处罚的直接相对人。
依据《食品安全法》第六条第二款的规定，朝阳区食药局是朝阳区范围内承担食品药品监督管理职责的行政机关。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案违法行为发生地位于朝阳区，因此，朝阳区食药局作为食品药品监督行政主管部门具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。
综合丘比公司、朝阳区食药局的诉讼意见，本案的争议焦点在于朝阳区食药局认定丘比公司生产的涉案“丘比菠萝果酱”构成“混有异物”，调查是否充分、认定依据是否充分及其执法程序是否适当。因此，此案的审理涉及对《食品安全法》第三十四条第（六）项规定中“混有异物”的理解和食品安全执法中应采取何种适当程序保障生产商程序权利问题。
一、关于对法律规定中“混有异物”的理解。
本案中，朝阳区食药局作出被诉行政处罚决定认定了丘比公司生产的“丘比菠萝果酱”混有异物，属于违反《食品安全法》第三十四条第（六）项中规定的食品。“混有异物”的概念在该法文本中并无明确解释，因此，食品安全执法中应结合立法本意并考虑食品生产、流通等流程环节的实际流转情况，综合合理因素予以理解判定。对此，本院认为，从《食品安全法》第三十四条的规定看，该条采取列举方式罗列了十一种禁止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品。首先，从文义上分析，均涵盖生产经营的相关产品可能危害人体健康的含义。朝阳区食药局作出处罚决定直接适用的该条第（六）项，其内容规定为“腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂”，上述规定中并列描述的违法行为种类亦均含有食品危害身体健康安全的含义。其次，从食品生产、加工、流通的环节分析。食品生产过程中从最初原料到加工成可食用的食品，其涵盖原料采集、存储、物流、加工、包装等诸多环节，客观上食品中混有异物可能由食品原料混入、接触人员混入、设备设施混入、环境卫生导致等多种因素引发。将上述法律规定中的“异物”解释为一切所谓异物的禁止混入并非尊重现实的理性理解。第三，从立法宗旨分析，食品安全立法的本意是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。仅从词义上看，“异”有不相同之义，“异物”含有不应存在而存在，不应进入而进入的语义。但综合考察《食品安全法》的立法本意，上述法律规定中的“混有异物”应是指食品中混有与食品属性不同、影响食品质量安全且可能对人体健康造成伤害的物质。比如卫生不达标混入的生物类异物、接触人员混入的毛发类异物等等。如果是食品原料本身的物质应是按照食品生产加工工艺要求不能混入的物质。
二、关于食品安全执法中，“混有异物”的认定标准和方式。
如前所述，食品在加工过程中可能在诸多环节出现“异物混入”的可能，因此，食品安全执法中对所谓“异物”的判定不能简单一概而论，更不能简单化地仅凭借感官观察即判断形成结论，而是应根据不同情况分类区别对待。首先应该说明的是，行政审判中法院应肯定也尊重食品安全行政执法人员享有的判断权，认可行政执法人员可以结合食品属性、配料成份，依托于执法中形成的专业知识、执法经验，凭借感官对食品中出现的“异物”作出符合普通常识的执法判断。但显然行政执法中的判断标准应不同于社会公众的普通常识判断，而应根据《食品安全法》第三十四条第（六）项规定的立法本意，结合食品配料表中的食品原料属性及食品本身属性、加工工艺流程等因素综合判断“混有异物”的违法事实能否成立。本院认为，对食品中发现的“异物”进行初步、必要的属性判断，是食品安全执法中直接决定能否构成前述法律规定的违法事实的必要基础。其初步判断至少应涵盖感官判断下异物的属性、异物混入的来源、食品加工工艺、是否构成法律规定中的“异物”，必要时应启动鉴定程序进行深入调查核实。
三、关于对此类执法程序设置合理性的认识。
行政执法活动应遵循法定程序。本案中，朝阳区食药局在以京客隆华安店为行政处罚相对人的执法程序中，依照行政处罚的法定程序履行了法定步骤和环节，行政处罚的程序并无不当。丘比公司作为涉案食品的生产商并不享有《行政处罚法》规定的行政处罚相对人应享有的陈述、申辩等程序性权利。但本院认为，由于处罚决定中涉及对丘比公司生产食品违法性的认定，为查清案件事实，准确适用法律，保证收集的定案证据的完整性、真实性和证明效力，行政执法机关应赋予食品生产商就其生产食品涉嫌违法定性的陈述、申辩权利。该程序的设置并非法定要求，但由于未给予生产商相应权利，导致事实认定不清的法律后果，应由行政机关承担。
综合以上分析，本院认为，本案中朝阳区食药局执法人员虽组织举报人、被举报人进行了开瓶检查，双方亦认可涉案果酱中有一块黑色异物。但结合丘比公司提交的证据可判定，从菠萝果酱原料中的菠萝碎米、白砂糖等因素考虑，涉案“丘比菠萝果酱”均存在出现黑色点状物质的可能性。显然，朝阳区食药局的执法调查并未结合原料的属性及果酱生产加工工艺的国家标准对果酱中出现黑色点状物质是否属于合理范畴进行分析判断。丘比公司虽认可参加了朝阳区食药局组织的开瓶检查，但从朝阳区食药局被诉执法程序的证据中未能体现丘比公司参加了开瓶检查，亦未证明出于查明案件事实的需要给予丘比公司就涉案食品涉嫌违法的定性陈述、辩解的权利，即迳行作出“混有异物”的事实认定，朝阳区食药局作出的涉案“丘比菠萝果酱”的事实认定证据不足、法律适用错误。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
撤销被告北京市朝阳区食品药品监督管理局于二〇一七年十月十八日作出的（京朝）食药监食罚〔2017〕291039号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告北京市朝阳区食品药品监督管理局负担（于本判决生效后十五日内缴纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 朱军巍审 判 员 唐伟伟人 民 陪 审 员 陈 恺
二〇一八年十二月二十八日
法 官 助 理 刘会霞书 记 员 赵 越
新野市场监督管理局
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