2018年12月29日，《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）经第三次修订后正式实施。《民促法》第十条规定：“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。”该法条规定了民办学校举办者应具有的民事资格，却未提及举办者人员数量。对此，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例 (修订草案)（送审稿）》（以下简称《送审稿》）第五条第一款进一步作出明确规定：“国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确合作方式、各方权利义务和争议解决方式等。”亦即，民办教育机构的举办者人数的下限为1人（包括法人），上限并无限制。在2人（含2人）以上的举办者联合办学时，举办者应当签订“联合办学协议”。
“联合办学协议”这一名词在《民促法》全文中并未出现过，《送审稿》除第五条外也再未提及该协议。《民促法》第十三条、第十五条分别是对关于申请筹设民办学校和申请正式设立民办学校时，需要向行政部门提交哪些具体材料的规定，《送审稿》第二十四条是对民办学校申请法人登记时需要向行政部门提交哪些具体材料的规定。根据上述条文，在民办学校设立时根本无须向行政机关提交“联合办学协议”。民办学校设立后，与学校相关的组织、管理、变更、终止等相关事项均由相关法律法规和学校章程予以规定，“联合办学协议”已无任何价值。但在实践中，民办学校设立成功后，要进行举办者变更时，部分地方主管部门根据变更情况会要求提交“联合办学协议”。笔者认为：政府部门在学校举办者变更这一环节要求提交“联合办学协议”的做法有待商榷，因该做法涉及到“联合办学协议”与学校章程是否能并存的问题。
笔者认为：学校设立成功后，“联合办学协议”只能以形式上的真实性存在，可以与学校章程并存；但在法律效力层面，与学校章程不能同时有效。理由如下：一、“联合办学协议”是约束举办者在设立学校之前的民事行为。若学校设立成功，“联合办学协议”的合同目的实现，各举办者共同签订学校章程，此后举办者受学校章程的约束，“联合办学协议”应被学校章程取而代之。二、“联合办学协议”与学校章程的签订主体一般情况下会相同，内容也可能会有重合部分。例如：举办者的出资方式、出资比例、营利性民办教育的结余分配比例等，在二者并存的情况下，如果约定不一致必然会导致举办者之间产生纠纷。然而，因学校章程的签订时间晚于“联合办学协议”，也就是说举办者最后的真实意思表示应为学校章程，因此，在解决相关纠纷时，应以学校章程的规定为依据。其三，根据《民促法》第五十四条和《送审稿》第十一条的规定：学校设立成功后进行举办者变更的，需现任举办者与继任举办者之间签订“变更协议”，并未规定双方之间、或继任举办者和现任的所有举办者之间需重新签订“联合办学协议”，其原因即应为学校已实际存在，已不存在联合办学的基础。
综上，“联合办学协议”实质为民事合同，由具有办学意愿的人共同协商达成合意后共同签订。根据《合同法》第八条和第三十二条的规定，一般情况下，“联合办学协议”自各签订人签字盖章时成立并生效。因“联合办学协议”的合同目的即为办学，在学校设立成功之后，合同目的实现，合同实际已履行完毕，“联合办学协议”自然终止；在学校未设立成功时，因合同目的不能实现，符合《合同法》规定的法定解除合同的条件，协议签订人只能按照“联合办学协议”的约定来确定各方的权利义务。因此，“联合办学协议”只在学校筹设阶段对各签订人具有约束力。
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