自2019年国务院在全国范围内推进城镇老旧小区改造工作已经过去两年半时间了，作为接棒棚改的又一项重要民生工程，老旧小区改造这两年来受到了政策的大力支持，。2019年住建部会同发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，2019年6月19日国务院常务会议对城镇老旧小区改造工作作出部署，2020年7月20日国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见（国办发〔2020〕23号）》对工作中涉及的具体问题进行了规范。此外2019、2020、2021年每年的中央经济工作会议、政府工作报告都将老旧小区改造作为城市更新战略中的重要组成部分，不断扩大实施规模，但是由于老旧小区改造不进行原建筑物的拆除重建，不涉及土地使用权问题的天生属性，注定了老旧小区改造很难盈利，很难做到融资收益自平衡，尽管地方政府和市场主体都清楚其替代棚改不可逆转，但仍然持有疑虑，作为政府投资主导的公益性项目，其是否能够继续顺利推进。
2021年8月30日住建部下发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）》，禁止在城市更新中大拆大建，沿用过度房地产化的开发建设方式，并且制定了四个指标，以具体的制度红线将防止大拆大建落实到实施层面。63号文出乎市场的意料，拆旧比、拆建比、就地安置率和房租年度增长率四道红线将城市更新的收益一压再压，“去房地产化”成为未来城市更新的主基调，原本不涉及“地产”属性的老旧小区改造反倒成为天生契合新基调的主流，2021年下半年后老旧小区改造的实施进程开始提速。
2021年12月14日住建部、发改委、财政部联合发布《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知（建办城〔2021〕50号）》，总结了两年多来的实践经验，对老旧小区改造工作标准进行了明确的规定，主要内容如下：
1. 底线要求：
（1）调动各方的资源，发动各方参与，包括当地政府、基层党组织、街道、社区、水电气热信专业单位、居民等。尤其是居民，赋予居民一定的开工决定、改造方案制定、配合施工、参与过程监督和后续管理、评价与反馈小区改造效果等权力。
（2）将老旧小区改造作为综合性的系统工程，而非单一的建设工程项目，要将配套设施和公共服务设施等短板作为重点内容优先列入，应改尽改。
（3）从实际出发量力而行，不得增加政府隐性债务；严禁截留、挪用中央补助资金；加快财政资金使用进度，要“项目等钱”。
（4）建立改造项目储备库，严禁将不符合条件的小区纳入改造计划，严禁以城镇老旧小区改造为名，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树。
（5）完善城镇老旧小区改造事中事后质量安全监管机制。
（6）未按规定及时整改到位的市县，视情况取消申报下一年度改造计划资格。
2. 难点问题：
（1）结合改造完善党建引领城市基层治理机制。搭建居民沟通议事平台，设立“互联网 共建共治共享”。
（2）推进相邻小区及周边地区联动改造。
（3）以改造为抓手加快构建社区生活圈。
（4）多渠道筹措城镇老旧小区改造资金。包括财政资金、专项债、信贷支持、专业经营单位出资、社会力量出资、居民出资等。鼓励金融机构探索适合改造需要的融资模式，为专业机构以市场化方式参与改造提供金融支持、参与投资地方政府设立的城镇老旧小区改造等城市更新基金。
（5）培育城镇老旧小区改造规模化实施运营主体以市场化运作方式，充分挖掘运营社区服务等改造项目收益点，通过项目后续长期运营收入平衡改造投入，实现可持续。
（6）加快构建适应存量改造的配套政策制度。包括审批制度、标准体系、既有土地集约混合利用和存量房屋设施兼容转换机制等。
（7）改造后运营，包括专营设施设备产权移交给专业经营单位负责后续维护管理，建立健全城镇老旧小区住宅专项维修资金归集、使用、续筹机制，引导居民同步户内管线改造、房屋整体装修改造等。
2022年12月28日发改委等21部门联合印发《关于印发<“十四五”公共服务规划>的通知（发改社会〔2021〕1946号）》，将老旧小区改造纳入十四五公共服务计划“住有所居”部分，对老旧小区改造提出了更高的要求，提出完整居住社区的概念。通知将老旧小区改造纳入到普惠性非基本公共服务领域，提出重点改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区，计划2021年城镇老旧小区改造项目5.9万个，到2025年约21.9万个。
2022年12月17日住建部印发《完整居住社区建设指南》明确了“完整居住社区”的“国家标准”：
- 完整居住社区的概念：完整居住社区是指在城市居民15分钟步行生活圈范围内具备完善设施和管理，是居民生活和城市治理的基本单元。
- 完整居住社区内涵：完整居住社区包括完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施、充足的公共活动空间、全覆盖的物业管理和健全的社区管理机制。图一：完整居住社区示意图
图二：完整居住社区和十五分钟生活圈设施设置示意图
注：以上示意图摘自住建部《完整居住社区建设指南》
从上述新规可以看到老旧小区改造理念的发展和变迁：
一、从项目改造到片区综合改造。以往老旧小区改造是以单一的项目为主导，强调的是对项目本身的改造，而新的理念则强调整体片区的联动改造，在改造项目的基础上带动周围片区的综合整治，强调整体效益，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区，有针对性地配建居民最需要的养老、托育、助餐、停车、体育健身等各类设施，加强适老及适儿化改造、无障碍设施建设，解决“一老一小”方面难题。项目主导对城市整体的品质提升影响较小，片区主导则可以系统提升城市品质。
从项目点到片区面的改造理念变更符合新时期城市更新理念，传统的城市更新按照居住、产业、商办、公共空间等单一功能分类进行，将城市空间认为隔离为单一功能的区块，一方面区块内部功能不完善，另一方面区块间也中间缺少协调和沟通，没有充分利用单位空间的潜能，是对土地和空间的极大浪费，此外相互割裂的区域也无法优化城市整体功能，综合型多功能的片区改造将冲破条块分割对功能混合的约束。项目带动周围功能的修缮改造，根据项目实行不同的功能完备，实现15分钟完整居住社区建设。
二、从政府主导到政府统筹多方合作。以往老旧小区改造是一项政府主导推进的民生工程，政府是责任主体，由政府规划、执行、实施和监管，而2021年50号文则极大的改变了这一主旨，赋予居民更多的主导权和决定权，例如规定，居民对小区实施改造形成共识的，即参与率、同意率达到当地规定比例的，方可纳入改造计划；改造方案应经法定比例以上居民书面（线上）表决同意后，方可开工改造；居民就结合改造工作同步完善小区长效管理机制形成共识的，方可纳入改造计划。居民对改造后的物业管理模式、缴纳必要的物业服务费用等，集体协商形成共识并书面（线上）确认的，方可开工改造。这一理念的转变将老旧小区改造的主体变为居民自身，更尊重居民的选择权和自主权，也能够发挥居民的主动性，使实施更贴合居民真实的需求，真正实现改善居民的生活，而不仅是政府的政绩工程。
另一方面也体现在拓宽资金渠道上，新规鼓励老旧小区改造多渠道筹措资金，坚决防止财政资金大包大揽，坚决防止盲目举债铺摊子、增加政府隐性债务，鼓励金融机构创新金融产品提供资金支持，落实专业经营单位责任、吸引社会力量出资参与合理落实居民出资责任，改变主要依靠政府财政资金投入的现状。老旧小区改造退出后始终面临资金的瓶颈，虽然政府希望社会资本参与，提出过财政补助、银行信贷、业主付费、企业投入等多渠道融资方案，但由于老旧小区改造不涉及土地开发缺少利润来源，且其公益性特质过强，实践中社会资本很少参与，还是主要依赖政府财政资金投入。至2021年2月1日，财政部、发改委联合非公开下发的《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预〔2021〕29号文）》和2021年2月7日发改委、住建部联合下发的《关于下达保障性安居工程2021年第一批中央预算内投资计划的通知（发改投资〔2021〕198号）》，老旧小区改造被纳入到保障性安居工程范畴，主要资金来源依然是财政资金和专项债资金。2021年11月18日财政部印发《关于提前下达2022年部分中央财政城镇保障性安居工程补助资金预算的通知（财综〔2021〕47号）》，2022年中央财政预算计划向老旧小区改造提供300亿元补助资金。
未来的发展方向是弱化老旧小区改造的公益性属性，多种市场主体参与和主导更新项目，产生多种资金渠道，鼓励老旧小区改造市场化运作。通过梳理住建部2020、2021年发布的四批城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，实践中总结了很多有效的融资方式，例如：
- 居民出资方式的探索，一是根据专有部分建筑面积等因素协商，按一定分摊比例共同出资；二是提取个人住房公积金和经相关业主表决同意后申请使用住宅专项维修资金；三是小区共有部位及共有设施设备征收补偿、小区共用土地使用权作资、经营收益等，依法经业主表决同意作为改造资金。
- 专业经营单位承担方式按实际情况细化：供水、燃气改造费用，由相关企业承担；通讯、广电网络缆线的迁改、规整费用，相关企业承担65%，地方财政承担35%。供电线路及设备改造，产权归属供电企业的由供电企业承担改造费用；产权归属单位的，由产权单位承担改造费用；产权归属小区居民业主共有的，供电线路、设备及“一户一表”改造费用，政府、供电企业各承担50%；
- 社会力量参与创新出几种模式：一是项目融资模式。主要用于小区自身资源较好，项目自身预期收益可以覆盖投入的老旧小区改造项目。还款来源为项目自身产生的收益。二是政府和社会资本合作（PPP）模式。主要用于项目自身预期收益不能覆盖投入的改造项目。项目自身产生的现金流作为使用者付费，不足部分通过政府付费或可行性缺口补助方式，实现项目现金流整体平衡。三是公司融资模式。主要用于项目自身预期收益不能覆盖投入，但又无法采用PPP的改造项目。还款来源主要为借款人公司自由现金流。四是垂直行业整体支持模式。以市、县为单位选取城镇老旧小区改造中某一特定行业进行系统整合，如加装电梯、加建停车设施、水电气改造等，统一给予支持；
- 鼓励金融机构灵活设计金融产品，为参与改造的企业（电梯企业、施工企业等）流动性资金周转及城镇老旧小区居民参与改造的相关消费（房屋装修、加装电梯等）提供信贷支持，有针对性提供其他特色金融服务（造价咨询、智慧平台建设、支付结算等），根据改造项目特点量身制定融资方案，明确可以未来运营收益作为还款来源。
- 创新老旧小区及小区外相关区域“4 N”方式综合改造，实现自平衡：一是大片区统筹平衡模式。把一个或多个老旧小区与相邻的旧城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑功能转换等项目统筹搭配，实现自我平衡。二是跨片区组合平衡模式。将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现资金平衡。三是小区内自求平衡模式。在有条件的老旧小区内新建、改扩建用于公共服务的经营性设施，以未来产生的收益平衡老旧小区改造支出。四是政府引导的多元化投入改造模式。对于市、县（市、区）有能力保障的老旧小区改造项目，可由政府引导，通过居民出资、政府补助、各类涉及小区资金整合、专营单位和原产权单位出资等渠道，统筹政策资源，筹集改造资金。
鉴于棚改实施过程中曾走过的弯路，决策层对老旧小区改造始终坚持了初心，始终定位于民生属性，防止出现地产化倾向，导致从政策推出以来一直苦于资金瓶颈，但相信2021年城市更新去地产化政策大变革到来之后，随着运营模式、配套制度、融资模式等一系列底层制度基础的逐渐完善，老旧小区改造必将找到更有效的盈利模式，从而吸引更多的资金投入，老旧小区改造终将迎来爆发。
,
