作者：朱颖 胡愔子
2020年12月12日，在气候雄心峰会提出到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65％以上，非化石能源资源占一次能源消费比重将达到25％左右，森林蓄积量比2005年增加60亿立方米，风能、太阳能发电量将达到12亿千瓦以上的宏伟目标。作为实现“双碳”战略目标的重要力量，近年来，我国新能源项目的开发建设正在火热开展，新增装机容量正在高速增长。2012年我国新能源的累计装机容量仅为不足6500万千瓦，截至2020年底，新能源发电累计装机容量已达到9.34亿千瓦。
随着“双碳”战略的深入，大量新能源项目正在中国大地上广泛铺开，从西北的戈壁荒滩到东南的鱼塘水面，从内陆高原的山地、林地和草地到沿海的滩涂和海面，新能源项目正在改变中国的能源结构。在新能源项目开发热火朝天的时候，项目开发的合规性就更值得项目投资方、开发方、建设者和监管部门的关注。只有在新能源项目开发的过程中，依法合规进行开发，才能让新能源项目真正造福人类，真正助力“双碳”战略目标的实现。针对新能源项目的流程和合规要点，笔者通过本文，以地面光伏项目为例，结合开发流程对其合规要点进行分析，以便与读者做进一步探讨。
一.地面光伏电站开发流程概述地面光伏电站的开发流程通常包括以下几个阶段：1. 前期准备阶段；2. 前期手续办理阶段；3. 项目施工阶段；4. 竣工阶段。
1. 前期准备阶段
在该阶段，开发方需要初步选定项目建设地点，了解项目建设地点的基本情况，包括拟使用土地的面积、性质、地类、是否压覆文物，是否压覆重要矿藏，地块本身条件是否能够满足项目建设，是否涉及拆迁、移树移坟等事项，送出线路走向和距离等。上述信息，开发方可通过实地踏勘，前往自然资源局、林业局、能源局、电网公司等有关部门进行核实等方式来取得和验证。在对项目拟建设地点进行踏勘，并认定项目具有可行性后，开发方应编制可行性研究报告等文件，为前期手续办理阶段做好准备。
2. 前期手续办理阶段
在前期手续办理阶段，开发方需要取得项目备案、建设指标和电网关于接入和消纳的初步意见，并着手办理项目开工前应当取得的各项手续。各地对于前期手续的要求可能存在差异，开发方应与当地有关部门沟通，明确所需办理的各项手续。以下是项目开工前通常需要取得的部分手续清单：
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序号 |
主管部门 |
手续文件 | |
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1 |
自然资源部门 |
用地预审和选址意见书 （部分地区分为用地预审意见和选址意见函） | |
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2 |
未压覆重要矿产资源 | ||
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3 |
地灾评估备案登记表 | ||
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4 |
自然资源部门 （林业） |
使用林地的审核文件 | |
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5 |
自然资源部门 （草原） |
使用草原的审核文件 | |
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6 |
环保部门 |
环评批复 | |
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7 |
安监部门 |
安全预评价的批复 | |
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8 |
水利部门 |
水土保持方案的批复 | |
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9 |
文物部门 |
选址意见 | |
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10 |
武装部门 |
选址意见 | |
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11 |
发改部门 |
社会风脸稳定评估报告(如有) | |
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12 |
自然资源/发改部门 |
土地复合利用方案（如有） | |
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13 |
水利/专门部门 |
洪水影响评价报告批复 (如有) | |
在办理前期手续的同时，开发方还需要取得项目建设的开工许可，其中部分前期手续，如土地预审意见、选址意见书、使用林地/草原审核审批文件是办理开工许可的前置步骤。在取得项目备案和建设指标后，开发方还应与项目用地的所有权人签订土地租赁协议或其他取得土地使用权的文件。
通常而言，项目在取得建筑工程施工许可证后方可开工建设。对于在非建设用地上进行开发建设的地面光伏项目，取得建筑工程施工许可证，主要需要完成下列步骤：(1)土地利用调规（如需）；(2)用地预审和项目选址；(3)项目用地申请；(4)农用地转建设用地审批；(5)土地征收；(6)建设用地的出让/划拨；(7)取得建设用地规划许可证；(8)取得建设用地权属证书；(9)取得建设工程规划许可证；(10)取得建筑工程施工许可证。
实践中，很多项目在存在前期手续缺失或未取得建筑工程施工许可证的情况下，即已经开工，构成“未批先建”的不合规情形，项目后期补办施工许可证，往往需要面临先罚后补甚至无法补办的情形。
3. 项目施工阶段
在取得建筑工程施工许可证后，项目即可开工建设。在项目建设的过程中，开发方应敦促EPC（Engineering Procurement Construction，“EPC”）方和项目实际施工方确保项目建设的各项要求复合环评报告、水土保持报告、土地复合利用方案中确定的各项要求进行建设，同时建设安全生产和职业病防护设施。如送出线路也由开发方建设，则开发方也应根据送出线路核准、环评报告、水土保持报告等文件确定的要求，建设送出线路。
此外需要注意的是，如果项目土地涉及耕地占用税，开发方实际占用土地后，即应缴纳耕地占用税。
4. 竣工阶段
项目建成并网及竣工阶段，开发方应取得相应的质检和竣工验收手续，包括但不限于电力工程质量监督站出具的质检文件、环保验收、水保验收、职业病防护设施验收、安全设施验收、消防验收及竣工验收备案，否则项目公司可能会遭到行政处罚。
二.地面光伏电站开发过程中的合规重点根据笔者在实务中遇到的项目情况，地面光伏电站开发的过程中，最容易出现不合规情形的，有两类问题，一是项目用地，二是前期手续缺失。
1. 项目用地
这是新能源项目开发过程中，开发方最为关注的问题，也是可能对新能源项目造成颠覆性影响的问题。尤其是不同地类，对于建设地面光伏项目存在不同的限制和要求，需要开发方特别关注。
(1) 基本农田
根据《支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号，以下简称“8号文”）的规定，“禁止以任何方式占用永久基本农田。”故基本农田是地面光伏项目建设的红线。 虽然可以通过调规等方式，将基本农田调整出项目建设用地的范围，但是其程序繁琐，所需时间和最终结果均难以控制。因此，开发方一旦发现项目用地可能占用基本农田，应提前修改项目选址，否则项目用地风险极大。
(2) 一般农用地
根据“8号文”和《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”）的规定，如地面光伏项目不是光伏复合型项目，建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理，即光伏阵列和升压站用地均需转为建设用地，方可实施项目建设。
根据“8号文”的规定，“光伏复合项目用地中按农用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续”。因此，属于光伏复合项目的地面光伏项目，可以通过租赁的方式取得光伏阵列用地，而无需办理建设用地审批手续，但升压站、箱变、桩基等永久占地部分，仍需转为建设用地方可建设。
鉴于地面光伏项目占地面积较大，将农用地全面积转为建设用地往往比较困难，故开发方在选址时发现项目建设将占用农用地的，应以光伏复合项目的方式进行项目开发。
(3) 未利用地
根据“5号文”的规定，“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。”
根据“8号文”的规定，光伏发电站项目用地中按未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续。
在地面光伏项目建设过程中，光伏阵列用地，除桩基和箱变用地外，通常无需进行地面硬化，或占压土地或改变地表形态。因此，地面光伏电站通过租赁方式取得未利用地作为光伏阵列用地是可行的。但是升压站、箱变、桩基等永久占地部分，需要根据前述取得建筑工程施工许可证过程中的有关步骤，将土地转为建设用地方可进行建设。
(4) 林地
根据《森林法》《森林法实施条例》等相关规定，建设项目涉及林地的，则应先行取得自然资源部门（林业）核发的使用林地审核同意书，之后再向国土部门提出用地申请。未办理林地批复则擅自占用林地的，不仅可能遭受行政处罚，还可能导致刑事责任。
根据《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号，以下简称“153号文”），“光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地”。此外，“对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质”。“采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。”
根据上述规定，对于需占用林地的项目，如无法采用“林光互补”模式，则全面积转为建设用地，实践中林地全面积转建设用地的难度往往较大。因此，开发方在选址时发现项目建设将占用林地的，应以“林光互补”的方式进行项目开发，或者在项目设计的过程中，绕开林地。
(5) 草原
与林地类似，根据《草原法》《草原征占用审核审批管理规范》等相关规定，开发方应先行经过草原行政主管部门审核，并取得审核同意书，之后再向国土部门提出用地申请，否则可能遭受行政处罚，还可能导致刑事责任。
不同于林地，对于光伏阵列占用草原的情况，并无类似153号文的明确规定，但根据笔者的实务经验，开发方应对占用草原办理草原征占用审核手续，否则可能导致合规性的瑕疵。
(6) 其他特殊地类
根据《湿地保护管理规定》，“建设项目应当不占或者少占湿地，经批准确需征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位应当按照‘先补后占、占补平衡’的原则，依法办理相关手续。”实践中，如何进行“先补后占；占补平衡”，各地缺少的统一的标准和实施细则，从而影响项目进度。故涉及湿地的项目，开发方应与当地的湿地主管部门提前沟通，寻找适当的解决途径，否则应调整项目选址。
根据“153号文”的规定，“各类自然保护区、森林公园(含同类型国家公园)、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为光伏电站禁止建设区域”。
针对敏感的特殊地类，开发方与当地主管部门提前沟通，论证项目建设的风险和障碍，合理设置应对方案。
2. 前期手续缺失
新能源项目前期手续中的部分手续与土地问题也密切相关，如使用林地的审核文件、使用草原的审核文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证。如果土地的合规性可以得到保障，则前期手续中土地相关手续的取得出现实质性障碍的概率也将大大降低。
除与土地相关的手续外，还有部分重要前期手续的缺失可能对项目建设和运营造成重大影响。
(1) 环境影响评价批复
根据《环境保护法》和《环境影响评价法》的规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，可能遭到责令停止建设，处以罚款，责令恢复原状等行政处罚。因此，开发方未取得环境影响评价批复而擅自开工建设，可能导致项目被拆除。
此外需要注意的是，110KV以上升压站需要进行电磁环境影响评价。实践中，部分项目虽然完成了环境影响评价并取得批复，但是该环境影响评价中并未包括关于升压站电磁环境影响评价，也未就升压站单独进行电磁环境影响评价，从而导致项目环境影响评价手续存在瑕疵。
(2) 水土保持方案批复
根据《水土保持法》的规定，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的，可能遭到责令停止违法行为，罚款等行政处罚。因此，开发方未取得水土保持方案批复而擅自开工建设，可能导致项目的停工停产。
(3) 洪水影响评价报告批复
根据《防洪法》，“在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。”在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，未编制洪水影响评价报告或者洪水影响评价报告未经审查批准开工建设的，可能遭到责令限期改正、罚款等行政处罚。因此，对于需要办理洪水影响评价报告的项目，应当及时完成洪水影响评价报告并取得批复，否则项目建设可能受到阻碍。
三.结语随着“双碳”战略的深入贯彻，光伏、风电等新能源项目开发建设规模将日渐扩大，而新能源项目开发过程中的合规性关乎新能源项目的成败存亡，对于新能源项目全生命周期的运营和收益都有着重大影响。因此，开发方在新能源项目开发过程中对重大合规问题，尽早排查合规性风险，妥善设计开发方案，落实各项合规手续，确保项目开发过程中的合规性，为新能源项目的长期健康发展打下良好基础。
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新能源项目开发流程中的合规关注要点——以地面光伏电站为例
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