#2021生机大会#计划单列，按照字面上的理解，意为在计划经济体制下，国家针对特定地区在进行生产、资源分配以及产品消费等各方面的计划时，打破原有的行政隶属关系，对其单列户头，分配调拨计划指标。由于国家固有分配调拨的直接对象单位，都面向省一级的行政区（省、自治区、直辖市），那么能够让国家在省级行政区之下给予单列的对象单位一般就是地级市，由此，“计划单列市”的称谓才应运而生。改革开放以来，我国陆续批准了一些城市实行计划单列，这在计划经济时代对地方经济发展起到了一定积极作用。随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，计划单列市自身所获得的国家计划指标基本取消，拥有的行政审批权逐渐减少，主要通过间接的宏观调控发挥作用，在一定程度上实现了角色转换。但是，至今计划单列市的法律地位仍未明确，以致于直接引发了影响公民权益的法律适用问题；同时，计划经济时代暴露出诸如计划单列市与所在省的利益冲突、自身权力过大且缺乏有效监督等问题，在当前时期仍然存在。这些问题都应当在城市综合配套改革中加以解决，并在此基础上由中央调整未来的计划单列市政策。城镇规划君何方洪认为，未来深圳市、厦门市、大连市、青岛市、宁波市这五个计划单列市可通过行政区划调整升格成为中央直辖市，且可以考虑将各省的省域副中心城市设置为计划单列市，虽然不一定会实现，但却具有重大的研究意义，都是值得好好研究分析。
图一：关于我国五个计划单列市升格直辖市设想图
一、计划单列市产生的时代背景与历史沿革
（一）建国后的两次计划单列
1949年10月1日新中国成立后，全国设有12个直辖市，到1954年一度增至14个。4791954年6月19日，中央人民政府作出《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，除京津沪外，将沈阳等11个中央直辖市改为省辖市。其后，中央鉴于这些城市经济、政治上的特殊地位，国家对其中的一些城市实行了国家计划单列体制，时间为1954年到1958年。如原中南大区代管的武汉与原西南大区代管的重庆在大区撤销、取消直辖，成为省辖市后，实行中央、省、市三级计划管理，受中央和省双重领导。第一次城市计划单列的基本作法是：单列户头，市的经济计划仍然在全国计划中统筹安排，综合平衡。1959年，由于受到“大跃进”的影响，中央实行专业部门与地相结合，以地区为主的计划管理体制，取消了这些城市的计划单列的体制。
1962年10月，根据全国第二次城市工作会议的精神，中共中央和国务院确定天津、沈阳、武汉、广州、重庆、西安6大城市的工业生产、基本建设、物资调拨、主要商品分配、职工人数和工资总额、财政预算，在省的计划中单列出来，同时上报中央，由中央和省共同安排。1963年10月中央又批准了哈尔滨市计划单列。当时的作法是：将市的工业生产、基本建设、物资调拨、主要商品分配、职工人数和工资总额、财政预算在省的计划中单独列出，同时上报中央，中央和省共同安排，有的学者称之为“先一后二”。上述7市的计划单列从1964年开始实施，到1967年、1968年由于“文化大革命”愈演愈烈而夭折。
（二）改革开放后城市计划单列的第三次启动——重庆模式的确立
改革开放后几年时间，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革取得了巨大的成功，使中央着手进行城市经济体制改革，进而选择了城市计划单列作为其突破口。之所以如此，有学者认为，一是当时城市经济体制改革刚刚起步，受认识和实践的局限，我们还难以找到一种新的理想的办法，而计划单列在我国历史上曾经试行且行之有效，有现成的经验。二是从计划管理体制改革入手，抓住了整个经济管理体制改革的核心。对中心城市计划单列，实质上是全面提高它们在宏观经济管理中的地位。三是城市管理体制牵涉到从微观到宏观的各个方面，其改革影响甚大，在政治经济体制尚未根本变动以前采取计划单列的办法所产生的社会震动很小。
而改革开放后国家第三次启动城市的计划单列，首选重庆市，有其特殊原因。长期以来，重庆就是长江上游的经济中心，与西南各省和长江中下游地方有密切的经济联系，是与海内外进行经济往来的重要内河口岸。邓小平同志在考察重庆后多次提出：“四川面积太大了，重庆的经济实力没能得到充分体现，应考虑如何让重庆发挥更大作用！”在1983年1月10日上报中央的中共四川省委、省人民政府《关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告》中也明确指出：“由于长期实行按行政系统、行政区划管理经济的体制，重庆的经济中心作用被大大削弱了。”
1983年2月8日，中央经过反复论证，批准了这个报告，重庆第三次计划单列。有学者认为，计划单列使重庆成为了“行政上的省辖市、经济上的直辖市”。重庆计划单列绝不仅仅是简单的经济管理权限的扩大，更是对旧有体制的一次重大突破，即按照经济功能考虑行政权限的设置。
图二：我国10个副省级市和5个计划单列市位置图
（三）其他城市的计划单列
自重庆市被批准为计划单列市一年多后，1984年5月21日、7月11日和7月13日，国务院办公厅分别批准了武汉市、沈阳市与大连市进行经济体制综合改革试点的请示报告，分别赋予三市省级经济管理权限。1984年7月18日，国家计划委员会《关于重庆市、武汉市、沈阳市、大连市计划单列的通知》又进一步明确了以上四市的计划单列市地位。
此门一开，不少城市闻风而动，纷纷要求计划单列。1984年10月5日，国务院批转了国家计划委员会、国家经济体制改革委员会《关于对一些城市要求在国家计划中单列户头处理意见的报告》，只同意报告提出的对“六十年代初期曾实行过计划单列的哈尔滨、广州、西安三个省会城市恢复计划单列，并赋予其相当于省一级经济管理权限”，同时同意报告提出的“少数经济地位特别重要的大城市实行计划单列，对于促进城市经济体制改革，发挥中心城市的作用是有好处的。但计划单列的城市不宜太多……今后其他城市一律不再实行计划单列。”这样在其后的两年时间里，全国共有7个计划单列市。
1984年10月20日，中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出“加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐”、“要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区”，这标志着城市经济体制改革的大幕全面拉开。
随着城市经济体制改革的逐步深入，又有城市要求计划单列，两年后的1986年10月15日，国务院在《关于对青岛市实行计划单列的批复》中同意青岛市计划单列，又打破了“其他城市一律不再实行计划单列”的限制。随后，跟风行动再起，1987年2月24日、1988年4月18日、1988年10月3日，国务院又分别批复同意宁波市、厦门市、深圳市计划单列。最后一次批准城市计划单列是1989年2月11日，国务院在《关于南京、成都、长春三市在国家计划中实行单列的批复》中同意对这三个省会城市实行单列，同时要求“江苏、四川和吉林省人民政府要继续加强对三市的领导，妥善处理省市之间的关系；不要因实行计划单列使国家的财政收入减少；三市也不要因之搞机构升格、增加编制。”显然，中央似乎已经觉察到了一些城市在计划单列后产生的负面影响，对新批准的省会城市的计划单列提出了新的要求。至此，中国的计划单列市达到顶峰，共有14个。
（四）部分城市取消计划单列
虽然城市计划单列在城市经济体制改革中起到了一定的积极作用，但同时也带来了一些负面影响（具体后述），越来越多的学者认识到：“城市计划单列是在旧的经济体制尚未转轨之前给部分中心城市以优惠政策，以增强城市的活力，促进城市的经济体制改革和发展，因此，城市计划单列只是一种过渡措施，它不代表计划体制改革的方向，没有也不可能根本改变旧体制条块分割的弊病。”“计划单列是城市经济体制改革初期出台的一项改革措施。这项改革的理论准备不足，本身不完善，加之客观条件的制约和改革不配套，因而这种形式不是经济组织系统的目标模式，而只是新旧体制交替中的一种过渡模式。”
新的体制很快就到来了，1992年初，邓小平同志发表南巡讲话，创造性地提出了社会主义市场经济理论；同年10月，建立社会主义市场经济体制被写入中共十四大报告；1993年3月，第二次修宪将《中华人民共和国宪法》第15条修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”这意味着，计划单列市赖以存在的计划经济体制即将让位，计划单列市面临新一轮的调整与变革。
1993年7月2日，中共中央发出通知，印发《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》。《方案》规定，除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列市外，其余省会城市不再实行计划单列。这既是建立社会主义市场经济体制的大势所趋，也是中央为了在省会城市维护省政府权威和保持地方政治平稳过渡的需要。据此，全国计划单列市由14个减为6个。1994年2月25日中央机构编制委员会中编[1994]1号文件将原14个计划单列市加上杭州、济南，确定为16个副省级市，同年5月的中央机构编制委员会第6次会议认为，“将计划单列市确定为副省级市，加强了省级机构统筹规划和协调的地位和作用，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮。副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。”可以说，在社会主义市场经济体制下，由计划单列市向副省级市过渡，通过提高城市的行政级别，进一步消解市与省之间矛盾，有利于加快中心城市自身的经济与社会发展，有利于更好地发挥中心城市的宏观调控作用，有利于更好地发挥中心城市的对周边地区经济发展的辐射与带动作用。
1997年3月14日，重庆升格为直辖市，自动取得了“全面单列”地位。余下的5个计划单列市——大连、青岛、宁波、厦门、深圳，多年来没有任何变动，它们的计划单列地位延续至今。
图三：我国现有的五个计划单列市基本情况图
二、第三次城市计划单列在计划经济时代的具体内容与客观评价
（一）第三次城市计划单列在计划经济时代的具体内容
对于第三次城市计划单列在计划经济时代的具体内容，学者们基本上大同小异，综合概括如下：第一，国家计划全面单列；第二，相当于省级计划单位在国家计划中单列户头；第三，赋予省级经济管理权限；第四，驻计划单列市的省属企事业单位管理权下放计划单列市；第五，行政隶属关系不变；第六，财政单列并提高分成比例，确认计划单列市相对独立的利益；第七，进行城市经济体制综合改革试点。
需要说明的是，学者们的观点与当时国家计委体制改革和法规司官员对此问题的认识存在差异，后者认为：第一，在城市计划单列的同时，分别由中央、国务院和所在省份批准进行经济体制综合改革试点，计划单列为城市改革提供了必要条件。第二，十四个城市视同省级计划单位，在国家计划中单列户头，其经济和社会发展各项计划全面单列。计划的编制与下达也从过去的“一分为二”改为“合二为一”，直接纳入全国计划，统筹安排，综合平衡。第三，在维持原有的省辖市行政隶属关系的前提下，赋予这些城市省级经济管理权限，以和计划单列相配套，并直接参加全国性的经济活动。同时，下放一些中央部属和省属企业，依托城市合理组织生产和流通。
我赞同以上“准官方”的观点，对于学者们的概括，根据中央批准重庆等城市经济体制综合改革试点的报告，首先需要明确的是，计划单列是城市经济体制综合改革的内容之一，而不是后者是前者的一部分，这才有“前者为后者提供了必要条件”一说；其次，赋予省级经济管理权限与企事业单位权力下放也是城市经济体制综合改革的一部分，也可以理解为城市计划单列的相关配套措施；再次，计划单列市可以根据实际需要调整行政区划，但本身不改变行政隶属关系，这是整个城市经济体制综合改革的基本原则，计划单列市行使省级经济管理权限时自然必须遵守这一原则，但这并不为计划单列的内容所独有。
因此，参考中央批准重庆等城市经济体制综合改革试点的报告，总结城市计划单列的具体内容，应包括以下几个方面：
一是在全国国民经济、科学技术和社会发展各项计划中，均对该城市单列户头，视同省一级计划单位直接纳入国家计划平衡，这是一种全方位的单列。在《关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告》中，对重庆市实行的计划单列作了如下阐述：“市的主要计划，包括工农业生产、固定资产投资、能源供应、主要物资和商品的分配收购调拨、劳动工资、财政信贷、对外贸易、科技和社会事业发展计划等，由国家计委和中央各部单列计划直接下达到重庆市和四川省。有关计划方面的全国性会议，重庆市作为一个计划单位参加。省管理的计划指标，由省计委统一下达到市计委。”需要特别指出的是，这次采取的是“先二后一”的方法，即：先将重庆市和全国29个省、市、自治区一样直接纳入全国计划统筹安排，然后再把对重庆市单列的计划指标以四川省下列“其中重庆市”的方式加到四川省的计划数中。这与上文所描述的60年代中期“先一后二”的方法在形式上都是重庆单列于四川之下，实质上则大为不同。同时，这种全方位单列还体现在国务院有关部门召开与计划有关的全国性会议时，应将单列市视同省级单位通知其参加；国务院有关部门下发到省的有关业务文件和资料，应直接下发单列市。如1989年12月31日《国家教委、国家计委关于计划单列市教育计划单列问题的通知》中要求，“国家教委、国家计委召开的教育工作会议、计划会议及有关专业会议和有关外事、业务交流等活动可直接通知计划单列市教育、计划部门参加。国家教委、国家计委的有关教育文件、简报、资料可直接发计划单列市教育、计划部门。”
二是明确各项计划的归属，属于国家计委主管的计划，由国家计委单列，如农业计划、工业生产指标、基本建设规模、能源供应、物资分配等；属于国务院其它部委主管的计划，由各主管部门单列，如中国人民银行对涉及计划单列市分行的信贷计划、现金收支计划、外汇计划、财务计划、金银计划、增人计划和劳动工资计划等予以单列；不属于国家计划，由该城市自行安排，其中涉及省内平衡的，由省安排和协调。如重庆在计划单列后为了打开市场，上马了成渝高等级公路项目，在1.25亿的美元的世行贷款面前，起初四川认为三七开，四川拿大头，重庆认为应当五五平分，后来经过省市会谈协商，最终以川六渝四达成协议。
三是商定计划单列基数，能源、物资、商品等的分配调拨，在保证完成国家和省下达计划的前提下，由该城市统筹安排。如1984年5月武汉计划单列时，市计委和有关单位为实行计划单列作了认真调查研究，同国家计划主管部门和湖北省计划主管部门核对了武汉市国民经济和社会发展的各项基数指标。同年7月24日，国家计委转发了湖北省计委、武汉市计委报送的《关于在全国计划中对武汉市单列户头，划转主要指标基数的报告》，要求各部委、各直属机构，参照报告中的主要要求和指标基数，对武汉市实行计划单列。
四是财政计划单列后，市财政收入采取三级或两级分成体制，市财政收支主要由中央财政决定，由此确定地方自留与上交中央的财政比例，这是城市计划单列的一个极为重要的内容。如重庆1983年财政收入分配国家50%，省12.5%，重庆37.5%；武汉则是28%留市，72%上交中央。
图四：具备成为计划单列市的我国各省副中心城市分布图
（二）第三次城市计划单列在计划经济时代的客观评价
1985年12月27日国务院办公厅转发国家体改委、国家计委《关于继续落实和完善七城市计划单列工作报告的通知》中，认为七城市实行计划单列以来，时间虽然不长，但已经取得明显的成效：有力地促进了七城市的经济体制改革，增强了城市的综合服务功能，促进了对内对外的开放，扩大了这些城市的权限，加重了城市的责任，为城市经济注入了新的活力，极大地调动了城市、企业和劳动者的积极性，经济发展加快，经济效益提高，对国家和省的贡献增多。对于问题，只是“建议”进一步全面落实还没有完全单列的计划指标与应赋予的省级经济管理权限。由此可见，官方文件首次对第三次城市计划单列作用的表态，总体上作出了正面评价。
但是，城市计划单列实际运行以来，理论界与实务界却众说纷纭、褒贬不一。大多数学者都能够坚持一分为二地看问题，其中支持的观点与官方所列举的大同小异，认为存在的问题概括如下：第一类，属于实践层面、技术层面问题，如计划单列不完全、不配套，还有一部分计划未能单列，有的没有按“先二后一”原则操作，赋予的省级经济管理权限还没有落实，计划单列市拥有省级经济管理权限与财政计划单列，使得省市经济利益矛盾凸显，形成新的割据和封锁，造成了一些重复建设等等，这些有的计划单列市自己可以解决，有的计划单列市与所在省协商可以解决；第二类，属于理论层面、决策层面的问题，如计划单列缺乏必要的法律保障，没有相应的立法权限，有些权力是经济管理权还是行政管理权区分不清，中央部门彼此间工作关系没能理顺影响计划单列等等，这些需要中央予以明确。还有的持完全否定态度的学者，认为暴露出的种种问题使得“计划单列市结果与初衷大相径庭”、“计划单列与经济体制改革的目标是南辕北辙”、“（计划单列市）权力扩大了，而不去注意政府职能的转变，其也无补于当前经济体制改革的推进”、“计划单列走不通，回到老路也走不通，必须寻求改革的新思路”。
对于学者们的质疑，官方始终没有正面回应，但在1990年国家计委体改法规司官员发表的文章中，还是承认了“城市计划单列出现矛盾和问题并非偶然，是由各种复杂因素决定的”，包括：理论准备不足；决策的随意性强，城市计划单列没有统一标准；赋予单列城市省级经济管理权限的提法不科学，体制难以理顺；计划管理层次与行政管理层次错位，上下级计划工作难以协调；“块块”体制有强化趋势，有碍城市功能的发挥等等。
前已述及，计划单列市是计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的一种过渡措施。在计划经济时代，它是中央为了贯彻以经济建设为中心的战略方针，重视中心城市的对周边地区经济的辐射与带动作用，而第三次启动的。它原本是一场自上而下的、不触及计划经济体制内部的局部改良，为计划单列市的经济发展确实起到了一些积极作用。但是，由于扩大了计划单列市的权力，实际上缩小了省的权力，而对中央高度集权又几乎没有影响，所以省市之间的矛盾尤为突出，再加上没有理论支撑与法律保障，在上世纪80年代末、90年代初越来越强调政企分开、发挥市场经济规律的呼声下，计划经济体制已经走向穷途末路，新体制又呼之欲出，计划单列市也越来越显得力不从心了。笔者猜想，或许正是基于以上“准官方”总结的几点缺陷，中央决策层才会形成对城市计划单列政策较为全面的认识，几年后才会在社会主义市场经济体制条件下，大幅度调整当时的计划单列市政策。
图五：具备成为计划单列市的河南省副中心城市洛阳市
三、计划单列市在社会主义市场经济体制下的角色转换与实际运行
1993年11月，中共十四届三中全会审议并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“在本世纪末初步建立起社会主义市场经济体制。”实际上，直到2003年10月，中共十六届三中全会审议并通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》才认为“社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成。”这中间的十年时间，可谓我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型时期。在这一时期，市场对资源配置开始逐渐发挥基础性作用，政府通过行政指令和实物调拨的行政计划对资源配置作业越来越弱，政府主要是通过经济手段（如制定和实施经济政策与经济发展规划、计划，运用价格、税收、信贷、汇率等经济杠杆等）、法律手段以及必要的行政手段对经济活动进行间接的宏观调控。
第三次城市计划单列虽然是计划经济体制下的产物，但是它们脱胎于趋于市场取向的改革开放的大背景下，当转型期来临的时候，余下的计划单列市自身也在努力进行着角色转换，这意味着，计划单列的内容与重心将会发生重大变化，我将其归纳为以下三个方面：
（一）计划单列市大部分国家计划指标被取消，少数仅在特定领域存在
在这样一个转型期，不可避免的是，1993年后的6个、1997年后现有的5个计划单列市所获得的大部分国家计划指标日益减少，直至被取消，这是历史的必然，由此直接导致计划单列市在名称上的含义逐渐淡化。有计划单列市的工作人员撰文称：“市场经济体制日益形成，各地经济发展的竞争越来越取决于体制和机制、创新和技术等内在因素。计划单列政策所包含的物资调配计划指标的内容早已取消，其在财政和资金支持上的实质性内容也在逐步淡化，就计划单列对地方经济发展所具有的意义来说，其政策性效应已大于操作性效应。”
不可否认，由于一些领域的特殊性，国家计划指标始终存在，但也逐渐引入了市场机制。如1994年8月29日国家计委《关于部分成品油用户在省、自治区、直辖市及计划单列市单列直供的通知》指出：“……用油，可在省、自治区、直辖市及计划单列市成品油计划中单列直供。……其用油量在省区市计划中单列，由石化销售公司及大区销售公司组织直达供应，按出厂价结算，并按规定向用户收取管理费。”相隔不到一年，1995年7月5日国家计委、国家经贸委《关于印发进一步完善原油、成品油流通体制改革意见的通知》已有所松动，虽然仍“坚持原油、成品油资源统一配置”，但会“不断完善配置办法”，同时要“灵活运用价格政策，引导资源合理流向。……如东北和西北地区需远距离外运的成品油出厂价，可由炼油厂根据市场情况，在国家规定的范围内适当向下浮动。”从一年间文件中表述的变化，我们可以窥见一斑。
还有就是根据实际情况需要，将某一领域重新纳入计划调整的范围。如1996年4月22日国家计委《关于借用国外贷款实行全口径计划管理的通知》要求：“各省、自治区、直辖市及计划单列市计委（计经委），国务院各部委、各直属机构……就借用中长期国外贷款实行总量控制下的全口径计划管理……在国家利用外资计划统一指导下，根据不同的借用方式和偿还责任，分别实行指令性计划管理和指导性计划管理。”这个《通知》目前仍是有效的。
图六：具备成为计划单列市的广东省副中心汕头市
（二）计划单列市保留了一定数量的行政审批权
由于同时拥有省级经济管理权限，计划单列市在这一时期仍可获得一定的经济管理权力，突出表现为掌握一定的行政审批权，虽然也拥有省级经济管理权限的其他城市，却无法获得同等待遇。如1996年8月22日国务院《关于扩大内地省、自治区、计划单列市和国务院有关部门等单位吸收外商直接投资项目审批权限的通知》中指出：“凡符合国家《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，中方投资和建设、生产经营条件以及外汇需求可自行平衡解决的吸收外商直接投资的生产性项目，上述有关地方、部门及单位的审批权限，由现行项目总投资额1000万美元以下提高到3000万美元以下……”可以想象计划单列市有了这把“尚方宝剑”，可以从容“斩获”更多外资，直接刺激当地的经济发展。
在社会主义市场经济体制初步建立前后，从经济环境看，2001年12月，中国正式加入WTO，这意味着中国未来必须按照WTO的规则全方位地参与全球经济合作与竞争。在之后几年的过渡期中，中国全面清理与WTO相抵触的法律法规，国务院分别于2002年11月、2003年2月、2004年5月、2007年10月分四批共取消行政审批项目1708项，调整179项，下放46项，501各省、自治区、直辖市也分别制定出取消与调整的行政审批项目。从法律层面看，2003年8月27日《中华人民共和国行政许可法》的颁布，它的第12、13、15、17条，从法律上完全排除了计划单列市的行政许可权；2004年6月国务院《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，又对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《行政许可法》第12条规定事项的行政许可项目共500项予以明确。由此，现有5个计划单列市拥有的行政审批权大幅度削减，很多与社会主义市场经济体制不相适应的“特权”被废除了，同时，也有一小部分确需保留的行政审批项目调整后下放到计划单列市。如2001年7月10日，原对外贸易经济合作部《关于进出口经营资格管理的有关规定》中，“授权各省、自治区、直辖市、计划单列市……负责办理进出口经营资格登记并核发《中华人民共和国进出口企业资格证书》。”
（三）计划单列市宏观调控的作用加大
早在1988年6月，时任国务院副总理兼国家计委主任姚依林就指出；“新的国家计委的职能，主要是进行宏观调控、平衡、协调、服务。……由依靠行政手段管理经济为主，转向运用经济调节手段和经济法规管理经济为主，综合配套地运用各种手段。”这说明，从那时起，计划单列市就应具有依靠间接的宏观调控对地方经济发展发挥作用的新职能。但是，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中只是表述为“我国国家大，人口多，必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观政策，制订地区性的法规、政策和规划；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；充分运用地方资源，促进本地区的经济和社会发展。”对此，虽然《决定》中没有对计划单列市的宏观调控权有所提及，但计划单列市已经拥有了省级经济管理权限，同时根据《决定》提出的“合理划分中央与地方经济管理权限，发挥中央和地方两个积极性”的大原则，计划单列市完全可以在实践中比照省、自治区、直辖市行使本地区的宏观调控权。如1993年8月16日国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》中指出：“兴建高档宾馆、写字楼、高档别墅、度假村等项目，包括用房地产开发名义建设这类项目，除总投资两亿元及其以上的项目必须由国务院审批外，各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府要加强管理，严格按国务院有关规定审批。”这不仅明确了计划单列市的审批权限，还要求其切实担负起监管责任。
社会主义市场经济体制初步建立后，现有5个计划单列市过去所获得的在计划经济体制下的大部分国家计划指标已被取消，少数仅在特定领域存在；一些社会主义市场经济体制下的国家计划或者规划已经成为各市对自身地方经济运行进行宏观调控的一部分，而计划单列市宏观调控的作用正在逐渐加强，尤其是在财政税收、土地房产、金融投资等资源配置高度市场化重要领域，计划单列市往往拥有更大的宏观调控权。如2006年4月26日国家发改委、财政部、原建设部、中国人民银行、中国银监会五部委《关于进一步加强宏观调控整顿和加强各类打捆贷款的通知》中直接赋权给有关机关与银行，要求各级地方政府与政府部门禁止违规担保，整顿和规范银行各类打捆贷款，这其中也包括计划单列市发改委（计委）、计划单列市建设厅（建委）等，这是一般的地级城市所没有的权力。
四、计划单列市在依法治国背景下的法律地位与法律适用
（一）法治的市场经济需要明确计划单列市的法律地位
经济学家吴敬琏教授指出：“在计划经济条件下，政府是国家大公司的总管理处，是经济资源的全能配置者。政府的资源配置命令（计划）也就成了‘法律’。而在市场经济条件下，政府不具有这样的地位，它的职能主要是培育制度环境，维护市场秩序，保证经济的正常运转，弥补市场失灵等等。……市场经济必须建立在公正、透明的游戏规则之上，因此市场经济乃是法治的经济。”1997年9月中共十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标；1999年3月，第三次修宪又将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入《中华人民共和国宪法》第5条。这标志着我国开始正式向法治国家迈进，任重而道远。
早在1986年，就有学者提出赋予计划单列市制定地方性法规的权限，到了1988年，学者开始呼吁确立计划单列市的法律地位，提出“赋予单列市人民代表大会及其常委会以相应的立法权限”、“尽快制定并颁行城市计划单列方面的法律规定”、“由全国人大常委会就中央、省、单列市的立法权的性质进行分类，并以法律的形式规定中央、省、单列市各自的专属权与相互的共享权”三条思路，并起草了“《城市计划单列条例》（建议稿）”草案。还有学者呼吁“进一步落实省级经济管理权限，并使计划单列市行使省一级经济管理权限有法律保证”、“建议国家计委和体改委把计划单列的基本原则用行政规章的形式固定下来，尽快制定《关于城市计划单列的暂行规定》，报请国务院批准颁行。”但是，这些合理化建议至今没有获得中央、计划单列市所在省以及计划单列市任何一方的回应。
虽然没有获得回应，但计划单列市还是以另一种方式获得了地方立法权：现有的5个计划单列市中，大连、青岛、宁波是经国务院批准的较大的市，厦门与深圳是经济特区所在地的市，根据《中华人民共和国立法法》第63、65、73条的规定，五市的人大常委会与人民政府均有权制定地方性法规与地方政府规章。也就是说，五市的多重身份使得它们可以依法充分运用手中的地方立法权，为计划单列服务，同时更好地行使省级经济管理权限。这实际上是通过其他方式，落实了学者们的“赋予计划单列市地方立法权”的建议。
除此之外，其他建议则无从谈起了，但值得注意的是，2003年3月10日原对外贸易经济合作部《关于如何确定以计划单列市为被申请人的行政复议案件的复议机关的请示》中，就因计划单列市外经贸委（局）具体行政行为提起行政复议，复议机关是省级外经贸主管机关还是外经贸部向国务院法制办公室咨询，其中称计划单列市是“特殊的行政区划”。3月19日国务院法制办在给商务部（期间“对外贸易经济合作部”更名为“商务部”）的《复函》中，没有对计划单列市的地位作出回应，只是表述为“经商全国人大常委会法工委”，“不服计划单列市的人民政府工作部门的具体行政行为提出的行政复议申请，应当根据申请人的选择，由该计划单列市的人民政府或者由该计划单列市所在省的相应主管部门依法受理。”
这一《复函》是正确的，因为计划单列市并没有改变与所在省之间的行政隶属关系，这是计划单列市所要遵守的基本原则。因此，除了计划单列市人民政府，省级主管部门也是计划单列市政府部门的上一级机关。耐人寻味的是，国务院法制办就此事专门征求了全国人大常委会法工委的意见，虽然《复函》没有对计划单列市的地位作出回应，但笔者认为这代表国务院以及全国人大常委会均默认：计划单列市是“特殊的行政区划”。既然认为计划单列市是“行政区划”，就有必要首先在一系列调整行政区划的法律法规中进行规定；既然进一步认为计划单列市是“特殊的行政区划”，就应当对其予以专门立法。
然而以“计划单列市”为检索词，通过任意词方式检索“中国法律法规大典”数据库，命中的6425条记录大多为各级政府部门的规范性文件，且大多以“各省、自治区、直辖市、计划单列市……”这种习惯性表述的形式出现。可见，计划单列市恢复30多年来，仍未得到法律、行政法规的正式确认，也没有法律、法规或规章对其专门作出规定，一直处于“无法可依”的状态，这似乎令人难以置信，却是无可争议的事实。综上所述，中央应在充分调研的基础上，尽快明确社会主义市场经济体制下计划单列市的法律地位。
（二）涉及计划单列市的法律适用应维护公平正义
如果认为以上“计划单列市”的称谓只是涉及政府之间的来往公文，对普通公民基本权利影响不大，那就大错特错了。在我们还没有明确界定计划单列市法律地位的时候，“计划单列市”这个概念已经堂而皇之地引发了法律适用方面的问题，极大地影响着普通公民的生活。如2003年12月4日最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第35条第1款规定：“本解释所称‘城镇居民人均可支配收入’、‘农村居民人均纯收入’、‘城镇居民人均消费性支出’、‘农村居民人均年生活消费支出’、‘职工平均工资’，按照政府统计部门公布的各省、自治区、直辖市以及经济特区和计划单列市上一年度相关统计数据确定。”
作出这样司法解释的逻辑是默认，经济特区、计划单列市的经济发展水平明显高于所在省内其他城市，因此有必要单独确定赔偿标准。这由此带来了消极后果：一是造成计划单列市与所在省的赔偿标准过分悬殊，而该省其他发达地区可以适用较低的赔偿标准，这对计划单列市的普通市民极为不公。根据广东省公安厅制定的《广东省公安机关2009年度道路交通事故人身损害赔偿有关项目计算标准》，深圳市作为计划单列市（经济特区），2008年的三项数据分别为25317元、20836元、45365元，但由于广州市既不是经济特区，也不再是计划单列市，因此能够适用广东省的较低规定，这对深圳市民明显不公。二是计划单列市与省外经济发展水平同样较为发达的城市，如苏州市，由于没有获得计划单列地位，虽然从统计上领先于江苏省的各项数据，依然可以适用较低的赔偿标准，这对计划单列市的普通市民来说，仍是不公平的。
计划单列市的出现，本身是国家为了发展经济的需要，对个别城市的一种放权行为，而这种公权力之间的转移，是中央与地方政府之间的事情，与当地的普通百姓并无直接关联。城市的一个重要职能，就是努力改善民生，向社会大众提供更多的优质公共服务。具体法律的适用，不应打着“计划单列市”的旗号，干涉普通公民的私权利，去多掏百姓的腰包，造成计划单列市普通市民事实上的不公平。更何况法律责任的承担，是以违反了法定义务或约定义务，或不当行使法律权利、权力为前提的，现在计划单列市根本没有任何法律、行政法规等对其进行专门规定，它的内涵与外延都没有在法律上得以明确，又怎么能让不知情的计划单列市的普通市民承担如此额外的法律责任呢？公平正义是社会主义法治的价值追求，因此，在没有明确计划单列市法律地位的前提下，根本无从谈及计划单列市的法律适用问题，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》亟待修改。
再举一例，没有法律身份证的“计划单列市”出现在司法解释中，处理不当，会给当事人寻求法律救济带来混乱，也会给人民法院司法带来负面影响。如2003年1月9日最高人民法院《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第8条规定：“虚假陈述证券民事赔偿案件，由省、直辖市、自治区人民政府所在的市、计划单列市和经济特区中级人民法院管辖。”2003年2月8日，南京7名因东方电子（证券代码：000682）虚假陈述而受到财产损失的股民向青岛市中级人民法院对烟台东方电子信息产业集团提起索赔诉讼，后来陆续扩大至135人。被告方提出管辖权异议，5月14日，青岛中院裁定本院具有管辖权，依据是以上司法解释第8条与2002年3月20日山东省高级人民法院《关于济南中院、青岛中院分片管辖证券民事赔偿案件的通知》，青岛中院管辖权涉及青岛、烟台、威海、日照、潍坊、临沂、东营地区。被告方提出上诉，7月31日，山东高院维持原裁定。笔者认为，山东高院的《通知》有失偏颇，它没有很好地理解计划单列市不改变行政隶属关系的基本原则，这也直接导致了青岛、山东两级法院裁定错误。青岛中院作为计划单列市的中级人民法院，它只能审理青岛市辖区内的此类案件，济南中院作为省人民政府所在地的中级人民法院，审理山东省内除青岛市辖区的此类案件。因此，由于被告方所在地的烟台中院没有管辖权，就只能按照行政隶属关系拾级而上，由济南中院行使管辖权。然而，由于“计划单列市”没有法律法规予以明确界定，山东高院对此理解不清似乎也情有可原，而法院作出裁判又必须依据法律法规或根据法律法规作出的司法解释，所以不利的后果只能由被告方承担，而这一次，已经影响到了计划单列市以外普通公民的合法权益，同时也伤害了诉讼的程序正义。因此，在明确了计划单列市的法律地位后，有必要对《通知》以及类似的法律文件进行系统清理。
五、计划单列市在当前时期仍存在的主要问题与解决措施
（一）计划单列市与所在省之间仍存在着不可忽视的利益冲突
以现在的眼光回过头来看上文概括的第三次城市计划单列在计划经济时代的暴露出的问题，其中如“计划不完全、不配套”，“加剧了条块分割”，“造成了重复建设”等等，都已经随着社会主义市场经济体制的初步建立与政府宏观调控的不断加强而基本削弱或者完全消除，然而由于财政计划单列体制所引发的省市之间的矛盾则在多年的实践中得到了直接印证。
以深圳为例，2004年2月广东省十届人大二次会议期间，广东省人大代表朱列玉律师联合十余位人大代表向大会提交了《深圳应向省财政上缴》的提案，认为作为先发展起来的深圳在向中央财政缴纳的同时也应向广东财政缴纳，为扶持广东欠发达地区做贡献。省人大代表认为，现在情况发生变化了，过去合理的现在已经不合理了，深圳体制是否可以改改？深圳应该致富思源。对此，时任广东省省委常委、深圳市代市长李鸿忠回应说，“按现行财政体制，我们（计划单列市）的地税只上交中央，其余给地方留下。而非计划单列城市，要中央、省和本地三家分。从体制上讲这是中央决定的，要改变这种做法需要从体制上进行改变，而这是国家的事情。在中央对深圳实行计划单列市的财税体制下，深圳地税这些年累积起也已经向广东省上交了100多亿元，去年（2003年）深圳市地税就向省里上交20.8亿元。”可见，一方面，深圳一直坚持作为计划单列市所特有的财政计划单列体制；另一方面，为了协调省市之间的关系等多种因素考虑，深圳多年来事实上仍然要给广东上交财政。深圳的这种尴尬使得他们长期以来想要谋求直辖，早在1988年深圳在申请计划单列市的同时，也急于摆脱原有行政区划对经济发展的束缚，于是首先提出申请成为直辖市，国家体改委写了一份报告送交中央领导，建议将深圳设为直辖市，但（中央）没有通过这个议案。1998年两会期间深圳再提直辖，但结果仍让深圳人倍感失望。应该说，计划单列市与所在省之间的利益冲突是长期存在的。
（二）计划单列市拥有省级经济管理权限可能带来的隐性忧患
计划经济时代，计划单列市获得了大量的资源分配，而在社会主义市场经济体制下，这一点已经基本不复存在，但是计划单列市拥有的省级经济管理权限仍然发挥着作用，有可能带来一些消极影响。诸如计划单列市至今拥有当时清理后保留的与下放的行政审批权，而同样拥有该类行政审批权的均为省、自治区、直辖市，而计划单列市在行政级别上仅仅是地级市，操作上相对容易，监管上有可能与中央和所在省之间存在漏洞，极有可能激发企业与计划单列市之间权力寻租与设租的动力。近年来曝光的厦门远华走私案、青岛杜世成腐败案、深圳于幼军、许宗衡腐败案等均有一批公务员相继落马，不可否认权力过度膨胀且缺乏有效监督是计划单列市官员问题频出的原因之一。同时，我们应该清醒地认识到，在市场经济倡导公平公正的前提下，同样作为市域经济，计划单列市与其他地级市一样，都应该在一起公平竞争，而不应该将计划经济体制下脱胎而来的“经济特权”沿用至今，何况计划单列市在经济上大多远远领跑于国内大部分城市，理应支持更多欠发达地区的发展。因此，在社会主义市场经济体制下，我们不能忽视计划单列市拥有省级经济管理权限带来的隐性忧患，要不断通过完善制度来斩断滋生腐败的温床，建设有限政府，让计划单列市切实担负起市场经济下政府宏观调控的责任。
（三）计划单列市仍存在的主要问题应当在城市综合配套改革中加以解决
总而言之，计划单列市在当前时期仍存在的种种问题，只能通过不断深化改革加以解决。2008年2月27日，中共十七届二中全会审议并通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出到“2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。……今后5年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。”同时国务院也都会每年批转国家发改委每年度《关于深化经济体制改革工作的意见》，对改革的各个方面做出统一部署，这使得计划单列市得以在宏观上把握中央精神。
值得注意的是，2009年5月6日，国务院批准了《深圳市综合配套改革总体方案》，深圳将在深化行政管理体制改革、经济体制改革、社会领域改革等六个方面实现重点突破，这意味着新一轮全方位的改革即将在深圳启动。《方案》中所提及的“继续深化行政审批制度改革，减少和规范行政审批”、“强化市场在资源配置中的基础性作用，探索政府产业政策与市场机制有机结合的新途径，提高政府财政性资金和各类生产要素配置的透明度，综合运用财政、金融、价格、土地、环保等手段，形成转变经济发展方式的长效机制”、“开展地方税制综合改革试点”等方面，正是实现社会主义市场经济体制下计划单列市角色转型的必备要件。应该说，深圳此时实行的综合配套改革符合深圳的实际，其他计划单列市也应借鉴深圳的经验，结合本地实际，制定综合配套改革方案，使计划单列市在社会主义市场经济体制下发挥其应有的作用。
图七：关于我国计划单列市升格直辖市可行性分析设想图
六、关于计划单列市的未来前景的几点设想
改革开放后启动的第三次城市计划单列，一方面是依托于各个城市经济体制综合试点改革开始的，是经济体制改革的一部分；另一方面国家为了地方经济的发展，对一些城市赋予一定的权力，这又涉及政治体制改革的一部分。这个出发点是好的，但随着社会主义市场经济体制的初步建立与改革开放的逐步深入，在不合理的行政管理体制面前，又极易造成计划单列市的权力相对集中，因此在现有计划单列市在实行综合配套改革的过程中，中央应当及时总结近30年来计划单列市运行中的基本经验，对计划单列市的未来前景作出规划，因此建议：
第一，“计划单列市”的称谓应该改变。前已述及，计划单列市的称谓来源于计划经济时代，是一种新旧经济体制转型过程中的过渡措施。1990年，国家计委体改法规司官员就认为：“从现有14个计划单列城市的发展看，我们认为应主要向三种方向发展较为合适。一是将一些基础条件较好的特大城市发展为中央直辖市；二是将其中某些沿海开放城市和特区城市改为特别市，三是将其余城市逐步纳入国家各类省辖市管理。”从几年后计划单列市政策调整情况看，也基本上是按这三条路径操作的，只不过没有对现有5个沿海计划单列市与其他经济特区城市、沿海开放城市实现整合。尽管在社会主义市场经济体制下，现有5个计划经济市已经开始逐步实现角色转换，但没有法律的明确界定，一般民众仍可能不甚明了，尤其是在我们希望国际社会承认我国完全市场经济地位的前提下，尽快清理计划经济时代的“残留物”，消除一些不必要的误解，是十分必要的。建议中央仍可以按照已有的思路，分步骤对计划单列市、经济特区城市、沿海开放城市实现整合，在各个城市推行切合本地实际的城市综合配套改革，至于名称，并不一定按原有思路称为“特别市”，以免与已设立的特别行政区相混淆，可以“综合配套改革市”或“综合改革市”称之。
第二，应尽快加强更名后“计划单列市”的立法工作，对其法律地位、批准程序、拥有的省级经济管理权限、财政税收体制、与所在省关系等关键问题作出清晰界定，做到有法可依，这一点上文已经详细论述。
第三是可以考虑将目前五个计划单列市升格为直辖市，深圳市、青岛市、大连市、厦门市、宁波市的经济实力和城市规模已经具备升格直辖市的条件，可以考虑将这些城市周边的地级市整合后设立直辖市。比如深圳市可以将东莞市和惠州市整合为深圳直辖市，厦门市可以将泉州市、漳州市和龙岩市整合为厦门直辖市，宁波市可以整合舟山市、绍兴市和台州市整合为宁波直辖市，青岛市可以将威海市、烟台市整合为青岛直辖市，大连市可以将营口市、丹东市和鞍山市的岫岩满族自治县整合为大连直辖市。
第四，应当在非省会的区域性经济中心城市中再批准一些城市作为这类更名后的“计划单列市”，进行综合配套改革试点，并且努力向中西部、东北等地区倾斜，带动当地经济发展。上世纪90年代后，中央就没有再批准新的计划单列市，反而取消了省会城市的计划单列。应该肯定，现有5个城市计划单列以来30多年经济发展取得了巨大成就，但同时也要看到，它们均位于东部地区、沿海地区，又同时是副省级市、较大的市，深圳与厦门是经济特区城市，大连、青岛、宁波是沿海开放城市，可以说这也是国家各种优惠政策多管齐下、综合作用的结果。而多年来对于一些非省会的区域性经济中心城市，往往受制于行政束缚，经济发展受到一定限制，因此，推进城市综合配套改革，应该首先考虑这些地区。尤其是在近年来国家西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等宏观政策的指引下，我们必须对上述地区的区域性经济中心城市给予扶持，把相对优惠的政策给它们，充分调动它们的积极性，最大限度地发挥它们对当地与周边地区经济发展的辐射与带动作用。城镇规划君何方洪认为，我国各省具备成为计划单列市的城市有：江苏省苏州市、徐州市，浙江省温州市，河南省洛阳市，山东省烟台市、临沂市，河北省唐山市、雄安新区，吉林省吉林市，江西省赣州市，湖北省襄阳市，湖南省衡阳市，广西自治区柳州市，新疆自治区喀什市（喀什地区）、伊宁市（整个伊犁州直），甘肃省天水市，陕西省宝鸡市，青海省格尔木市，山西省长治市，内蒙古自治区包头市，安徽省芜湖市，福建省泉州市，广东省汕头市（潮汕揭）、海南省三亚市，贵州省遵义市，四川省绵阳市（科技城）等（前提是现有的五个计划单列市不带上泉州市、烟台市直辖）。
图八：建议增设计划单列市设想图
总之，通过对改革开放后两个时期我国计划单列市的角色转换与问题审视，有助于我们在深入推进改革开放、全面建设小康社会的历史新时期，更好地运用这一经济发展的平台，实现东西互动，优势互补，形成多层次、多渠道、全方位综合改革的新格局，稳步推进新时代我国的社会主义现代化进程，实现中华民族伟大复兴“中国梦”。
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