郡县制，开始于春秋时代。作为一种边境地区的管理机构而出现“县”是秦统一中国后推行于全国的，而最早有文字记载的“县”名，却产生于晋国。“县”，在未作地方行政单位之前，与“悬”为同一个字。即悬挂、联系的意思。《说文》“县”字解，曰：“天子畿内，县也。”西周时期，周王的食邑叫王畿或国畿，畿内的土地与周王紧紧“联系”在一起。
春秋的县可分为两种类型:一种是以楚和秦国为代表的县他们都直属于君主秦、楚两国的县，大致是通过兼并战争吞灭小国后建立的。
晋、吴的县多是卿大夫的封邑。如齐桓公予管仲“其县十七”，齐灵公赏给叔夷“其县三百”，县的面积最小。晋景公“赏士伯以瓜衍之县”。晋又“因其十家九县，其余四十县”，合为四十九县。晋改都邑绛为县，又“韩赋七邑，皆成县也”，是以大夫封邑为基础而置县的。齐管仲推行制鄙之制，共立五属，“十县为属”，则是通过政治改革改乡鄙为县的。
两者都是直属于国君的别都，具有边防重镇的作用。
楚武王灭掉权国，将其改建为县，是为设县之始。最早是设立在边境地区，到了春秋后期，县制开始逐渐推行于内地。战国时期，县的设置已较广泛 ，并转变为作为地方政权而实行官僚制度的县制。县令为一县之长，由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位 。齐、晋的县一般用作对臣下的赏赐，其面积当大于齐。秦商鞅变法，“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”，又大于晋。楚国县的面积最大，楚灵王曾以“今我大城陈、蔡、不羹，赋皆千乘，诸侯其畏我乎”而自豪，其广阔可知。秦、楚的县多归国君直接统治，这也是秦、楚两国公室所以强盛的原因。南方的吴国于余祭三年（前545年）给予来奔的齐相“庆封朱方之县”，也已有县的设置。其制略同于晋，这是因为吴文化多渊源于晋的关系。
郡的设置要较县为晚 。秦穆公九年（前651），晋公子夷吾（即晋惠公）对秦国使者谈到“ 君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载。而后，晋、赵、吴相继设置了郡。这一时期的郡地位比县为低，但县与郡之间并无相统属的关系。
战国时各国郡的建立，也以三晋为最早。有名可考的最早设置的郡当为魏文侯时的西河郡、上郡和楚悼王时的宛郡。赵襄子二十三年（前453年），“与韩、魏共灭智伯，分晋地而有之”，“魏有西河、上郡，以与戎界边”。楚次之，楚宣王九年（前361年），“楚自汉中，南有巴、黔中”。按“巴”在秦，不在楚，一本“巴”作“巫”，当作巫。楚怀王十八年（前311年），张仪言：“秦西有巴、蜀，治船积粟，浮岷江而下，……黔中、巫郡非王之有”，可见其时楚确有汉中、巫、黔中三郡的设置。赵武灵王（前325—前299年）“北破林胡、楼烦，而置云中、雁门、代郡”。秦设郡晚于三晋与楚，秦惠王后元九年（前316年）得巴国地，据《华阳国志》仍以巴为名置郡。燕设郡最晚，燕昭王时（前311—前279年）燕将秦开驱逐东胡，“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡”。
随着边防设郡之地逐渐繁盛，内地的县逐渐增多，需要建立起更高一级的管理机构，郡的地位日益重要，逐渐形成郡下辖县的郡县制。据《战国策·秦策》，“甘茂对曰：‘宜阳，大县也，名曰县，其实郡也’”。赵国置有云中、雁门、代、上党、河间等郡。代郡辖三十六县，上党郡辖二十四县，河间郡辖十二县。说明当时郡已大于县，逐渐形成郡统辖县的两级行政区划制度。于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。
郡守为郡之长，多由武官充任，有征兵领军之权。郡、县的长官，县有县令或令尹，如魏以“西门豹为邺令”，楚文王以彭仲爽“为令尹，实县申、息”；也有称为县大夫的，如晋赵孟见到绛县的老人，“问其县大夫”；还有称为县公的，如楚庄王语申叔：“诸侯县公皆庆寡人”，可见各国称谓的不同。郡的长官为郡守。如魏文侯“以吴起善用兵，乃以为西河守，以拒秦、韩”。战国时代，郡、县作为各个集权的封建国家的基本统治组织，其长官由国君随时任免，不再世袭，并发给俸禄，不食封邑。其行政和军事也由国君直接命令指挥，并加以考核。郡、县地方制度的普遍建立，也就便利了国君的集中统治。
县的区别。
1.县鄙之县。
封建形成的地域差异。当时国以外的地方叫做鄙、县、野。《楚辞》中所说 国有都鄙，古之制也。那么久形成了国-鄙两圈模式。这鄙可以是县，但也可以不是县。是有一定的区隔。县鄙连用的时候是互指，而邑的话是大一点的聚集地是可数。
2.县邑之县。
此时的县已经和邑具有相通的情况，说明县的范围在扩大。大的可以算是称国。比如楚国占领的陈蔡两县，长官称作县公，但是有些时候又称作国。而晋国有成县49，别县很多。而且此时的县在晋国多数是大夫的采邑，部分属于公室。
3.从县邑向郡县的县发展。
此时郡县时代的县他是国君的直辖地区，长官由国王任命不再具有世袭制。县域面积是人为划定的。而且在县之下还设置了乡里等更基础的组织。标志性的事件就是晋顷公十二年。六家大夫灭两家 分祁氏之田为7县，羊舌之田为三县。县具有了独立行政能力不能随意处置了。
当然整个先秦时期并不是所有的国家都实行郡县制，本次我以战国七雄为考察点，简略记录各个国家从春秋到战国时期的郡县发展的情况于演变。
本次考察以秦为基础
秦国最初设县为秦武公十年（前688年），“伐邽、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑”。郡县制虽形成于战国时代，但当时全国仍有封君的封邑与郡县并存。
进入战国时代惠公、献公都分别制县。惠公县陕、献公县蒲、蓝田、善、明氏。十一年县烁阳。商君之后将小乡邑聚为县设立了31县。而后又设置了陇西、北地郡。而对天下进行征伐的过程中，也建立了各种的郡。如蜀郡、汉中郡、南郡、黔中郡等等。
《汉书·地理志》说：“秦遂并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县”。秦始皇完成统一后，废除分封制，全国一律以郡县作为地方行政区划，郡县制度始完全确立。《史记·始皇本纪》云：二十六年，分“天下以为三十六郡”。《汉书·地理志》并谓：“本秦京师为内史，分天下作三十六郡”。意即在首都咸阳及京畿附近地区另设内史管辖，不在三十六郡之内。
内史和46 郡划分如下：
0． 内史（相当郡） 治咸阳（今陕西省咸阳东）。
领26 县：咸阳、高陵、丽邑、芷阳、蓝田、郑县、下邽、栎阳、重
泉、怀德、临晋、夏阳、频阳、云阳、栒邑、县、好畤、美阳、废丘、
县、武功、郿县、虢县、雍县、陈仓、汧县。
1． 陇西郡 治狄道（今甘肃临洮县）。
领7 县：狄道、临洮、翼县、上邽，西县、下辨、枹罕。
2． 北地郡 治义渠（今甘肃西峰）。
领6 县：义渠、泥阳、泾阳、乌氏、朝那、富平。
3． 上郡 治肤施（今陕西横山鱼河堡）。
领4 县：肤施、高奴、雕阴、阳周。
4． 九原郡 治九原（今内蒙古包头西）。
领2 县：九原、临河。
5． 云中郡 治云中（今内蒙古托克托县北）。
领2 县：云中、武泉。
6． 三川郡 治洛阳（今河南洛阳东白马寺）。
领14 县：洛阳、河南、平阴、新安、渑池、陕县、宜阳、缑氏、梁
县、巩县、荥阳、京县、卷县、阳武。
7． 南阳郡 治宛县（今河南南阳）。
领13 县：宛县、郦县、阳城、叶县、犨县、胡阳、穰县、邓县、山
都、筑阳、酂县、丹水、析县。
8． 颍川郡 治阳翟（今河南禹州）。
领13 县：阳翟、阳城、新郑、苑陵、尉氏、长社、颍阴、许县、颍
阳、郏县、襄城、昆阳、舞阳。
9． 陈郡 治陈县（今河南淮阳）。
领12 县：陈县、固陵、阳夏、柘县、苦县、新阳、汝阴、寝县、新
蔡、平舆、上蔡、项县。
10． 砀郡 治睢阳（今河南商丘）。
领21 县：睢阳、蒙县、虞县、栗县、砀县、芒县、酂县、谯县、甾
县、襄邑、外黄、陈留、雍丘、开封、大梁、济阳、下邑、单父、昌邑、
东缗、爰戚。
11． 东郡 治濮阳（今河南濮阳）。
领15 县：濮阳、白马、长垣、燕县、酸枣、宛朐、定陶、成武、城
阳、都关、鄄城、范阳、东阿、茬平、聊城。
12． 济北郡 治博阳（今山东泰安旧县）。
领8 县：博阳、嬴县、卢县、历城、漯阴、著县、平原、鬲县。
13． 临淄郡 治临淄（今山东淄博临淄区北临淄镇）。
领4 县：临淄、东安平、狄县、千乘。
14． 胶东郡 治即墨（今山东平度古岘镇）。
领4 县：即墨、高密、黄县、腄县。
15． 琅邪郡 治琅邪（今山东胶南琅琊镇）。
领2 县：琅邪、莒县。
16． 薛郡 治鲁县（今山东曲阜）。
领11 县：鲁县、瑕丘、无盐、须昌、张县、邹县、滕县、薛县、胡
陵、方与、亢父。
17． 东海郡 治郯县（今山东郯城）。
领12 县：郯县、襄贲、兰陵、缯县、朐县、下邳、淩县、淮阴、盱
眙、东阳、广陵、堂邑。
18． 泗水郡 治相县（今安徽淮北西北）。
领16 县：相县、肖县、彭城、留县、沛县、傅阳、铚县、竹邑、符
离、蕲县、取虑、僮县、徐县、下相、城父、戚县。
19． 河东郡 治安邑（今山西夏县禹王）。
领6 县：安邑、左邑、蒲坂、皮氏、北屈、平阴。
20． 上党郡 治长子（今山西长子城南）。
领3 县：长子、壶关、铜鞮。
21． 河内郡 治怀县（今河南武陟南）。
领7 县：怀县、野王、河雍、武德、修武、朝歌、安阳。
22． 邯郸郡 治邯郸（今河北邯郸）。
领5 县：邯郸、邺县、武安、信都、鄗县。
23． 巨鹿郡 治巨鹿（今河北磁县南）。
领4 县：巨鹿、厝县、武垣、南皮。
24． 广阳郡 治蓟县（今北京西南市区）。
领3 县：蓟县、涿县、易县。
25． 恒山郡 治东垣（今河北石家庄）。
领6 县：东恒、石邑、井陉、曲阳、曲逆、苦陉。
26． 太原郡 治晋阳（今山西太原南晋原）。
领6 县：晋阳、榆次、邬县、界休、兹氏、离石。
27． 雁门郡 治善无（今山西右玉）。
领3 县：善无、平城、马邑。
28． 代郡 治代县（今河北尉县代王城）。
领2 县：代县、班氏。
29． 上谷郡 治沮阳（今河北怀来官厅东北）。
领1 县：沮阳。
30． 渔阳郡 治渔阳（今北京密云西南）。
领1 县：渔阳。
31． 右北平郡 治无终（今天津蓟县）。
领1 县：无终。
32． 辽西郡 治阳乐（今辽宁义县西南）。
领2 县：阳乐、令支。
33． 辽东郡 治襄平（今辽宁辽阳）。
领1 县：襄平。
34． 汉中郡 治南郑（今陕西南郑）。
领4 县：南郑、成固、故道、房陵。
35． 蜀郡 治成都（今四川成都）。
领6 县：成都、郫县、湔氐、临邛、蒲阳、严道。
36． 巴郡 治江州（今四川重庆）。
领5 县：江州、枳县、朐忍、安汉、阆中。
37． 黔中郡 治黔中（今湖南沅陵城西南）。
领2 县：黔中、临沅。
38． 南郡 治江陵（今湖北江陵）。
领7 县：江陵、竟陵、安陆、鄀县、鄢县、改县、巫县。
39． 长沙郡 治临湘（今湖南长沙）。
领5 县：临湘、罗县、耒阳、郴县、零陵。
40． 衡山郡 治邾县（今湖北黄州）。
领1 县：邾县。
41． 九江郡 治寿春（今安徽寿县）。
领11 县：寿春、钟离、阴陵、东城、安丰、六县、历阳、曲阳、居
巢、番阳、庐陵。
42． 会稽郡 治吴县（今江苏苏州）。
领22 县：吴县、娄县、曲阿、丹徒、江乘、秣陵、丹阳、阳美、鄣
县、乌程、余杭、钱塘、由拳、海盐、山阴、句章、鄞县、诸暨、乌伤、
大末、歙县、黟县。
43． 闽中郡 治东冶（今福建福州）。
领1 县：东冶。
44． 南海郡 治番禹（今广东广州）。
领3 县：番禹、博罗、四会。
45． 桂林郡 治布山（今广西桂平西南）。
领2 县：布山、中留。
46． 象郡 治临尘（今广西崇左）。
领1 县：临尘。__
