文/曹然
当地时间3月31日，俄罗斯联邦委员会（上议院）二读通过关于总统任期的法律，许可普京在2024年本届任期结束后继续参加总统选举，如果连续竞选获胜，则有可能连任至2036年。这次法律的修改，是近一年多来俄罗斯政治制度改革的一个“关键节点”。
自2020年1月正式启动修宪以来，俄罗斯宪法约60%的条文被修订，联邦安全会议和国务委员会成为制衡总理乃至总统权力的新机构，普京则在2020年12月当选为重新组建的联邦国务委员会主席。
普京是会选择连任总统，还是通过卸任总统、担任国务委员会兼联邦安全会议主席行使权力，也因此留足了悬念。“普京是一个精明的战术家……他不愿确定并坚持一条长期的道路，而是愿意保留一系列选择。”美国《时代》周刊援引曾担任普京顾问长达十多年的帕夫洛夫斯基的话分析称。
专业研究俄罗斯问题的美国威尔逊中心凯南研究所副所长威廉姆·波默朗茨分析称，经历了2020年修宪，短期内普京不会选择再进行大规模机构改革。“目前普京的国内议程就围绕着一个词：稳定。”与促进社会发展相比，维护国内稳定始终是俄罗斯的首要任务。普京也需要这种稳定来参与国际事务，尤其是在出现国际机遇期时。
绍伊古、普京
“统一战线”
去年12月23日，一场百余人同时参加的线上会议召开，宣告俄罗斯2020年宪法修订中的最后一个中央机构“联邦国务委员会”正式亮相。机构由108名成员的组成，俄罗斯总统普京出任主席。
俄罗斯联邦国务委员会的前身是1993年叶利钦建立的原联邦委员会（今联邦上议院）：由俄罗斯联邦各州、加盟共和国及边疆区的行政领导人和立法机关领导人组成，定期在莫斯科举行会议。虽然这一机构当时没有被写进宪法，但州长们将它视为与联邦政府直接对话的平台，甚至经常通过委员会否决对本地不利的联邦立法，对联邦政府和国家杜马形成了制度约束。
2000年5月，普京就任总统后不久就改革了这个“导致中央机构效率低下”的委员会，各地区领导人不再是联邦委员会的成员，联邦委员会逐渐成为今天的联邦上议院。四个月后，普京签署行政令，按照原联邦委员会的构成组建了联邦国务委员会，但发挥的作用越来越小。2007年和2012年，普京两次扩大委员会组成人员，将前州长和主要在野党各地领导人纳入，进一步降低了州长们的话语权。
曾长驻莫斯科的波默朗茨认为，在过去20年里，委员会“在政策制定中几乎起不到任何作用，“这是总统权力扩张的历史遗留问题。”在叶利钦时代，总统和立法机关人民代表会议关系紧张，最终导致叶利钦以武力解散代表会议，成立带有过渡性质的联邦委员会和国家杜马（下议院），分别接纳地方政府和反对党。
如今，国家杜马中的政治反对派“并不积极反对现状，而是采取与普京合作的方式参与政治”，杜马之外的反对派则“规模很小且分裂”。虽然有西方智库数据显示，接触西方更多的俄罗斯青年一代对普京的支持率有所下降，但当前17岁到25岁的“普京一代”仅占俄罗斯总人口的7%。
对克里姆林宫的挑战主要来自于地方行政负责人。2020年11月18日，因为涉嫌巨额贪腐，并被指控挪用了7亿卢布公款，原莫斯科副市长、伊万诺夫州州长米哈伊尔曼遭到俄罗斯联邦检察机关逮捕。一年前，米哈伊尔曼的继任者也是他担任州长时的副手孔科夫也被逮捕。
米哈伊尔曼是执政党统一俄罗斯党成员，能力很强，主政伊万诺夫州八年让该州在联邦内的投资吸引力排名上升26名。米哈伊尔曼曾受普京看重，但在2010年代和梅德韦杰夫建立了密切关系。2012年梅德韦杰夫担任总统时，米哈伊尔曼出任住房和公共事业部部长。2018年离开梅德韦杰夫内阁后，米哈伊尔曼没有再担任重要政府职务。
新冠疫情的爆发，让联邦政府与地方政府的关系更加微妙。包括莫斯科市长索比亚宁在内的执政党地方领导人们在设立和解除封锁措施上常公开表达与联邦政府不同步的观点，联邦的防疫措施在地方推行的过程中也遭遇阻力重重。
另一方面，普京近年主要战略规划的推行也面临挑战。普京的“2024国家项目”总投资预算超过20万亿卢布（约合人民币1.77万亿元），计划通过基础设施建设、经济结构改革和社会治理现代化扭转经济衰退，复苏俄罗斯经济社会。但2020年初，联邦审计院就“2024国家项目”发出警告，指出国家项目管理体制繁琐、联邦与州一级政府间缺乏协调，导致项目推进困难，截至2019年底所有项目的预算执行率只有71.4%。
“由于形势困难，我们2020年早些时候想要实施的一些计划被推迟了，可以说是被搁置了。”普京在新国务委员会首次会议上坦言。
与20年前的选择不同，普京这次希望通过更灵活的手段巩固联邦权力。去年4月2日，他自执政以来首次向各地方政府放权，赋予州一级政府在防疫行政和财政上的自主决策权，包括宣布和解除本地封锁措施。有分析人士认为，这是克里姆林宫试图让州政府分担更多的防疫责任和舆论压力。
与此同时，普京重新启用了联邦国务委员会这一平台。根据去年底颁布的第800号总统令，联邦国务委员会的主席团规模从原来的8人扩大到28人，除国务委员会秘书、总统助理列维京外，其余27位人均为州一级地方领导人。按照规定，主席团每月在莫斯科召开工作会议。
此外，联邦国务委员会还首度设立18个工作委员会，并由18位地区领导人担任主席，范围覆盖经济金融、城市建设、教育科学、旅游、交通、文化体育等领域。普京任命莫斯科市长索比亚宁领导国务委员会公共行政委员会，莫斯科州州长沃罗比约夫则领导数字经济委员会。不过，联邦国务委员会进行改革后，法定职权虽然包括向国家杜马提供立法建议及参与联邦政府预算、人事、外交等重大决策，但普京未就这些事务设立工作委员会。
波默朗茨指出，工作委员会的设置其实与普京的“2024国家项目”相对应，因而在实践层面可能主要解决国家计划的执行效率问题。
“总的来说，联邦国务委员会将成为一个与地方领导人建立‘统一战线’的协调机构。”波默朗茨分析称，既然这一委员会改由总统来领导，其真正的议程设置也就由普京决定，由他本人在公共权力的顶端向地方领导人分配资源。
去年12月23日主持联邦国务委员会首场会议时，普京指出，委员会获得新的宪法地位后，将确保地方政府更大限度地参与国家政策的制定。
可进可退
在联邦国务委员会首次会议上，俄罗斯联邦总理米舒斯京和第一副总理别洛乌索夫紧接着普京之后发言，联邦上议院主席马特维延科、国家杜马主席沃洛金也出席了会议。但是，长期与普京搭档任俄罗斯总统、总理的梅德韦杰夫没有出现在会议中，也没有被任命为国务委员会成员。
上世纪90年代，担任圣彼得堡政府法律顾问的梅德韦杰夫结识了当时的圣彼得堡市副市长普京。普京当选俄罗斯总统后，梅德韦杰夫一路晋升，先后担任总统办公厅主任、第一副总理等要职。2008年，普京完成两个总统任期，依据宪法规定离任，并宣布支持梅德韦杰夫竞选总统。当选总统后，梅德韦杰夫提名普京为内阁总理。2012年，普京重新当选为总统，任命梅德韦杰夫为总理。按照当时宪法的规定，两人的任期均到2024年结束。
2020年1月15日，普京在国情咨文演讲中宣布将在年内修改宪法，并将原本属于总理和总统的内阁任命权转移给国家杜马。随即，梅德韦杰夫宣布内阁总辞职。普京接受了梅德韦杰夫的辞职，同时指出内阁未能实现为其设定的所有目标，“不是所有事情都得到了解决”。之后，梅德韦杰夫被任命为宪法修订后新设的联邦安全委员会副主席，政治前景被一些分析人士认为“很不明朗”。
经过今年的宪法修订，俄罗斯立法机关和总统控制了行政和司法机关的人事权限，而内阁、联邦安全委员会和国务委员会则在总统领导下分享行政权力。
梅德韦杰夫在担任总统期间曾推动自己的改革方案，包括为联邦官员设置65岁的任职年龄上限，但这些政策在普京重新担任总统后被撤销。今年初，普京在解释宪法修正案时反复强调要避免“双重政权”（总统之外的政治职位拥有和国家元首重叠的权限），称这是“非常错误且危险的”。
“从本轮宪法修订看，普京不再考虑接班人和权力过渡问题，”波默朗茨认为，“他吸取的经验教训是，如果在任期间就指定自己的继任者，将会削弱自己的政治力量。”
但此番设置联邦国务委员会，则被视作是普京为再次实践“双重政权”留下选项。2019年3月，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫卸任后，继续担任哈萨克斯坦安全委员会主席，并借此对新政府施加影响。
英国顶级国际问题智库、皇家国际事务研究所（Chatham House）认为，联邦国务委员会的制度安排使普京可进可退：既可以让他更好地控制地方政府，实现从总统向“超级总统”的转变，也可以让他在离任总统后通过担任联邦安全委员会和国务委员会主席来实际掌控俄罗斯的内政外交，更换总统只是“选择另一个人来替他操心日常事务”。
如果不兼任上述两个机构的主席，俄罗斯总统的权限已经被新宪法大大缩小。统一俄罗斯党参议员、上议院宪法立法与国家建设委员会主席安德烈·克利沙斯（Andrey Klishas）指出，新宪法下的政治体系“不需要依赖于目前担任总统职位的特定个人（来维系）。”
今年2月，普京提到了他卸任总统后的打算。他在和大学生对话时开玩笑称，自己对葡萄酒业感兴趣，卸任后可能会去酿制葡萄酒，并给季托夫当法律顾问。身为普京顾问的季托夫是俄罗斯最大的葡萄酒生产商之一。
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