摘要： 受到“自利基因”和“逐利天性”的驱使，企业在承接公共服务时往往会出现规避公益性服务、提高服务价格、漠视偏远地区和弱势群体等“撇脂”行为。这不仅会引发公共服务公益性、公平性和均衡性的流失，更易诱发政府开启利益输送通道、社会组织产生“自利性效仿”、公民加剧“剥夺感”等恶果，对协作体系造成严重破坏。从公共价值的理论视角分析，“撇脂”问题的实质是私营部门的“自利性”与公共服务的“公共性”之间的价值冲突，而解决这一冲突的根本在于改变公共服务协作体系的“中心—边缘”结构。因此，需要在构建合作治理的宏观视域下，以公共服务精神、公共服务立法、平等合作机制、政府的“元治理”职能来引导私营企业自觉约束自身的“撇脂”行为。
当今时代，无论是基于回应民生发展的内生要义，还是契合国家治理现代化的现实诉求，政府在公共服务领域寻求与社会力量的协作已成为一种重要的战略举措。在理想状态下，私营企业作为承接主体进入公共服务领域，能够降低生产成本，优化供给结构，提升公民满意度。然而，这一理想的预期在私营企业的“逐利本性”下大打折扣：基于自利天性，私营企业理所当然地将“趋利避害”的商业之道和“嫌贫爱富”的市场原则引入公共服务过程，产生抬高价格、降低质量、规避盈利少的项目、漠视弱势群体利益等违背社会公平正义的行为。亨利·汉斯曼将这些现象称为“因服务的购买者和消费者分离而引发的‘公私合约失灵’”，更多学者则将之形象地冠名为“撇脂”或“捞奶油”（cream-skimming）。私营企业的“撇脂”行为不仅破坏公共服务公益性和均衡性，更为严重的是，可能导致政府因未能兑现服务承诺而面临合法性危机。那么，为何原本存在于市场经济之中的“撇脂”行为却在公共服务领域凸现？如何正确认识私营企业“撇脂”行为的实质？如何遏制和防范这一行为带来的消极效应？只有对这些问题进行深入剖析，才能够对我国现实中公共服务外包的种种梗阻进行反思与体悟，从而为公共服务社会化改革的纵深发展提供理论建言。
一、私营企业的“撇脂”行为及其理论分析
作为一个经济学术语，“撇脂”（Cream-Skimming）原本是描述企业对新产品进行高额定价以便在产品寿命周期之初获取高额利润的营销策略——正如把乳酪中浮在最上层的含脂量最高的乳脂撇走。1945年，美国雷诺公司从阿根廷引进圆珠笔技术，在当年圣诞节前夕以高出成本19倍的价格投放市场，获得巨大成功，也使得“撇脂”作为一种营销策略声名鹊起。后来，这一概念引申为私营企业基于逐利本性在一切活动中将“追求利润最大化”作为首要目标的行为倾向。
显然，“撇脂”行为无疑是传统经济学“理性经济人”假设的现实验证，因为在经济学的视野中，企业尤其是私营企业，就是典型的“经济人”集合。亚当·斯密在《国富论》里描述道：“每个人都力求运用他的资本生产出最大的价值。一般而言，他们既不打算促进公共利益，也不知道促进多少。他只考虑自己的安全、自己的所得。”在斯密看来，“利己性”是经济人的本性，“利己心”是每个人从事经济活动的动机，以利己心为引导，经济人能在各项利益的比较中理性选择自我的最大利益。1844年，穆勒在《论政治经济学的若干未决问题》中进一步对人的逐利本性做了理论抽象，从而第一次较为明确地提出了“经济人”假设。从此，能够根据市场的情况、自身处境和自身利益作出正确的判断，具有无穷计算能力、有无限的创造性并以利益最大化为行为目标的“理性经济人”以其鲜明的形象，贯穿了整个西方经济学。
在经济学“理性经济人”假设的影响下，“股东利益最大化理论”逐渐占据企业理论的主流地位，从而为企业作为一种“具有赢利性的经济组织”的“撇脂”行为的正当性提供了理论证明。这种学说把企业看作是股东们共同出资和共同受益的组织体，因而，为所有者赚取利润、追求股东利益最大化也就成为企业的基本功能。从康替龙和萨伊对企业家创业活动的积极肯定，到熊彼特所提出的企业家“创新理论”，无不讴歌企业家通过各种途径谋求最大利润的合理性，由衷赞叹企业的赢利动机对促进自由市场经济的繁荣所做出的贡献。虽然企业理论随着时代的发展出现了种类繁多的理论流派，如企业契约理论、企业家理论和企业管理者理论等等，但是他们的基本观点是一致的：认为利润最大化是企业最重要的目标，企业的存在和一切活动就是为了履行资本增值的义务。张维迎在回顾现代企业理论时指出：“至少从奈特开始，经济学家就认识到，效率最大化要求企业剩余索取权的安排和控制权的安排应该对应。可以说，这种对应是理解全部企业制度（包括治理结构）的一把钥匙。”总之，学者们达成的共识是，企业实质上就是企业家们用以创造利润的资源的集合体，企业管理者运用各种手段（在法律允许的范围内）进行逐利不仅是无可厚非的，而且被视为企业这个虚拟的法人所应该承担的重要责任。
本来，私营企业的“撇脂”行为仅仅存在于市场经济领域，而且，正是由于企业对经济利润的热切追逐，才进一步激发了经济的繁荣与活力，然而，20世纪70年代末兴起的新公共管理运动，却为私营企业进入公共服务领域提供了契机，给企业展现“撇脂”行为搭建了“公共舞台”。新公共管理在价值上以“管理主义”作为金科玉律，以“市场检验”为导向，强调提高管理效率，关注服务结果；在行为上主张采取“服务外包”、“竞争性招标”等方式，鼓励私人投资和经营公共服务行业，提高公共管理水平和公共服务质量。可见，公共服务外包作为新公共管理的理论实践，实质上是将公共服务的供给过程分解为生产和安排两个层面，政府转变成为公共服务的安排者和购买者，私营企业或非营利组织等社会力量则作为供给者在生产层面被引入，并通过竞标等形式实现自由、充分的竞争。显然，这种供给方式是对政府包揽公共服务供给的传统模式的重大超越，改变并重塑了政府的行为逻辑，在降低成本和提高绩效方面显现出独特的优势，但是同时，也必然使得私营企业逐利的触角自然而然地延伸到了公共服务领域之中。
基于“理性经济人”的惯性和传统企业理论的支持，私营企业进入公共服务领域后，“经济人”惯性无疑会促使私营企业秉持利润最大化原则来进行生产，沿用“撇脂策略”进行公共产品和服务的供给。并且，由于公共服务种类繁多，不少中小企业成为公共服务外包项目的中标者，此类企业在公共服务领域显现出更强的逐利性：一方面由于资金少、成本小、资本增值边际效用更大，因而获取利润的动机更强；另一方面由于具有更强的扩大再生产的欲望，对资金和效益的渴望更为急切。本来，这种追求利润最大化的偏好和行为在市场中是得到推崇的，然而，正如林毅夫所言：“由于外部性问题和由信息不对称所可能引致的道德风险行为，使企业的逐利活动与社会的整体利益之间可能会产生矛盾”，企业进入公共服务领域后，当觉察到难以在社会效益和经济效益之间找到平衡时，与生俱来的自利性会使之优先考虑组织自身的利益，借助参与公共服务外包的跳板，通过“撇脂”行为创造各种获取高额利润的机会。
由此可见，新公共管理基于对效率的追逐和对结果的注重，对私营企业的“撇脂”倾向和行为是“默许”的，甚至是在客观上为企业的“撇脂”行为在公共服务领域得以实施创造了条件。首先，新公共管理理论主张用企业家精神改造政府，致使在公共服务外包中政府以经济思维推动公共服务的公私合作，削弱了公共意识，弱化了社会责任，为私营企业承接公共服务时的“撇脂”行为留下了空间；其二，“顾客导向”无形中剥夺了公民在公共服务体系中的需求表达权和监督权，尤其对于社会弱势群体而言，更是无法找到有效的需求表达渠道，这使私营企业的撇脂行为更加毫无忌惮；其三，管理主义下的“绩效合同”容易忽视企业承担公共服务供给过程中的社会责任。私营企业承接公共服务时只按合同行事，对合同负责，只重视明确的目标以及能精确测量的服务产出等公共服务方面的绩效，很容易忽视公众变化了的需求和其他方面的社会责任。同时，企业和政府只关注合同项目中列出的公共服务中可被测量的部分，而公平、民主、正义等价值则因无从测量而被踢出议事日程。
二、私营企业承接公共服务的“撇脂”选择与协作梗阻
正如萨瓦斯所言，“私营部门只对最佳盈利机会感兴趣而不会关注其他”，可以看到，成为服务外包的承包商以后，私营企业基于逐利本性的驱使，往往将“趋利避害”的商业之道和“嫌贫爱富”的市场原则带入公共领域。在现实中则体现为，私营企业一方面理性选择公共服务服务项目，对于能够赢利尤其是能赚取高额利润的项目趋之若鹜，而对于盈利不多尤其是无盈利性的公益性服务则极力规避，另一方面则在公共服务的供给中，通过抬高价格、降低质量等行为实现对高额利润的追逐，同时，对偏远地区和弱势人群的利益往往置之不顾，造成公共服务中公益性、均衡性和公平性的衰退与削弱。
一是极力规避盈利不多尤其是无盈利性的公益性服务。公共服务具有明显的公共属性，“尽管公、私部门的边界正日益模糊，公共服务却依旧显现出公共性，包括无歧视、公开的服务标准，公平、负责的服务原则，垄断性和复杂性的属性，以及深远的社会影响”。公共服务的公共属性决定了大量公益性、自愿性和服务性项目的存在，然而，从当前公益性服务的状况来看，由于这部分服务具有非营利性或者利润较少，如公益性就业岗位、养老服务，残疾人服务、公共卫生服务和医疗保险基本药物等购买项目，私营企业往往采取规避态度，即使经由政府补贴而承担，也会想方设法降低成本来赚取更多利润。比如，英国在实行电讯私有化后，监管当局发现，1990～1995年间，个人消费者所付价格只下降了1%，而工商业用户却下降了20%，这是因为工商业用户作为电讯公司的“优质客户”而受到青睐，个人消费者因为消费能力有限而被排斥到优惠范围之外；在中国，由于残疾人这一弱势群体的特殊性、需求的多样性、体系构成的复杂性等一系列因素，到2011年，通过合同外包建立的托养服务机构吸纳残疾人数量仅仅占据全国需求总量的5.8%，使得我国残疾人托养服务事业难以被市场主体所积极承担，造成了需求与供给之间巨大的不平衡。
二是通过形成垄断而提高服务价格、降低成本。私营企业“撇脂”的惯用伎俩就是，在竞争者少或基本无竞争的某一领域实现市场垄断，通过抬高价格而为本企业攫取足够利润，从而实现撇脂目标。在公共服务领域，私营企业依旧会通过一切办法来阻止其他竞争者分割市场，在委托方的视线盲区通过各种隐性的手段使服务价格呈现“理所当然”的高价值，或通过利益交换手段与政府部门形成默契，默许其抬高公共服务价格、压低成本。私营企业在公共服务供给中形成垄断易造成两方面的消极后果：其一是引起公共服务价格的大幅上涨。公共服务被外包或者私有化改革往往会带来服务价格的高增，这在作为改革先驱的英国以及亚洲和拉美发展中国家的改革中已经得到了证实。比如，英国公共服务私有化改革以后，食品价格大幅度增长，使得贫困家庭雪上加霜；中国兴修了诸多民办豪华养老院，在享受民政补贴的同时实行“贵族式定价”，远远超出普通市民的消费承受能力。其二是造成公共服务的质量下降。私营企业在寻租行贿而以较高代价取得经营权后，为了收回成本会不惜降低服务质量，罔顾公共利益，危害公共服务的质量。如英国铁路运输经营私有化后，过度关注经济利益，忽视安全维护，致使事故频发，降低了人们对铁路运输的信任。
三是漠视偏远地区和弱势群体服务。“‘公共’代表着一个共同的和普遍适用的领域，涉及到所有公民的利益”，这一价值理念在公共服务领域体现为“普遍服务原则”。但是，对于私营企业而言，普遍服务很可能意味着经济上的损失。如果这种损失得不到相应的弥补，它们必将违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，将边远地区和弱势群体排斥在公共服务范围之外。如英国、瑞典和马来西亚在邮政私有化之后，首都邮费下降了，但是其他地区却反而上升。根据OECD的调查，在公共部门改革的过程中，大多数国家的低收入人口计划都被削减了。例如，法国减少了医疗保险；日本削减了对保健和医疗服务的支出；奥地利引入了削减失业保险、健康和养老金等福利项目；美国减少了联邦资助的住房、医疗保健和社会保障。德国的社保改革中，疾病基金会倾向于选择健康的投保者，而将慢性病患者拒之门外。在这种情况下，即使在世界各地不遗余力地倡导民营化的世界银行也不得不承认：“大量私营企业参与供水和卫生设施服务，并不必然意味着穷人能够得到更好的服务。除非服务合同是仔细制订的，否则这些合同可能会将为低收入地区提供的服务排斥在外。”
哈克对于当今世界中基于“市场驱动”的公共服务深表忧虑：“企业管理者削弱公私差别而造成了公共服务标准、原则和价值导向的变化，无疑将侵蚀公共服务的规范性和身份标识，进而减少其公共性”。事实上，企业的撇脂行为不仅引发公共服务的公平性、公益性和均衡性的流失，而且从根本上破坏整个公共服务协作体系：一方面同为服务外包主体的政府和非营利组织容易受到“撇脂”消极的影响，主动或被动地踏入“同流”；另一方面，作为消费者的公众由于“深受其害”而对公共服务外包产生反感并进行抵制，其结果是导致公共服务外包因受梗阻而难以推行，甚至可能致使整个协作体系崩盘。
首先，政府作为公共服务的委托者，企业“撇脂”将诱使其开启“政企利益输送通道”。中小企业为逃避市场竞争、赢得政府“偏爱”，会积极主动拉拢公职人员，诱导其进行暗箱操作、权钱交易等寻租活动。如布坎南所述，“由于部门政治家行为的灵活性与其自利动机的强刺激、制约性，其行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益服务，而是根据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。”当政府公务员被私营企业游说和拉拢时，往往会基于私利选择配合其“撇脂行为”：通过操纵投标过程、人为设置障碍、泄露内部信息、收取贿赂回扣等设租和寻租行为，有倾向性地向某些企业安排公共物品，使得“定向外包”或“协商外包”取代竞争性招标外包等“公私合谋”现象。在此情况下，政企利益输送通道被开启，公共服务外包被扭曲，并且，由于外包合同的不完备性、合同条款的模糊性、绩效评估的困难性，使得政企利益输送更加隐形，加剧损害公共利益。
其次，社会组织作为合作者，企业“撇脂”将促使其产生“自利性效仿”。在公共服务协作系统中，由于共为服务承担主体，企业的价值观念、目标定位和行为趋向必然在一定程度上影响到社会组织。私营企业通过抬高服务价格来谋取可观的“撇脂”利润，从而增强实力进行公共服务的再次竞标和“撇脂”，这样的发展前景对任何意欲进入到公共服务领域的组织而言无疑是有吸引力的。尽管社会组织具有非营利性，但是正如非佛和萨兰基克所指出的，“没有任何一个组织可以完全自给自足，组织的生存建立在控制与其他组织关系能力的基础之上”，社会组织也必须通过与外界进行互动，获取必要的资源来维持生存。尤其是在发展中国家，社会组织发展不充分，获取资源能力不强，因而天然具有强烈的生存导向，从而很容易暗自艳羡并在可能的范围内模仿私营企业的“营利之道”。社会组织在观察、模仿企业的服务盈利模式的同时，也会将盈利宗旨的自利性及其行为照搬，产生“自利性效仿”。最终，社会组织在也会在承担公共服务的过程中倾向于挑选利润高、易执行的项目，对获利少的项目进行取巧规避或消极处理，从而损害公共利益。
最后，公民作为消费者，企业“撇脂”将致使其服务满意度下降、“剥夺感”加剧。公共服务不仅是政府与服务提供机构的责任，“政府与公民之间建立伙伴关系具有更为重要的意义，没有这种关系，公共服务只能剥夺公民自身的特性”。然而，私营企业为了谋取利润而在推行公共服务外包时“表里不一”，在对公众履行承诺时“阳奉阴违”，对社会公平正义“置若罔闻”等行为倾向，无疑会侵蚀这种伙伴关系。一方面，私营企业提高服务价格、降低服务质量使得公众难以取得良好的消费体验，甚至部分群体因高昂的服务价格望而却步，选择退出；另一方面，企业承接公共服务时忽视偏远地区、漠视覆盖弱势群体的行为极易引发公众尤其是弱势群体的不公平感，“剥夺感”加剧。更为严重的是，企业“撇脂行为”所诱发的“内部购买”、虚假招标、钱权交易等腐败行径极易引起公众对于公共服务外包的敌对反感情绪，侵蚀公民对政府的信任度和支持率。
三、“多元合作”视域下私营企业“撇脂”的治理之道
公共服务提供主体单一，缺乏竞争环境，这被认为是我国公共服务领域的一个先天缺陷。从20世纪90年代中后期开始，中国政府开始尝试将公共服务“生产者”的角色转移给社会力量，促使越来越多的私人组织进入公共服务领域。经过多年的发展和实践，我国公共服务社会化改革取得了举世瞩目的成就，如协作主体趋于多元、关系网络逐步延伸、服务范围逐渐扩大、服务质量显著提升、公共服务均等化初步实现等。然而，在这一过程中，同样出现了因私营企业“撇脂”所带来的“非预期后果”，如屡屡出现价格上涨、服务质量低下、私人垄断、招标腐败、责任弱化，忽视普遍义务、排斥贫困消费者等，有的城市甚至出现了因服务价格上涨或质量下降而引起的公民对主管机构的诉讼。这些问题致使本应增进公众福祉的改革游离于公共目标，造成广大民众对公共服务改革的质疑和反感，成为我国公共行政体制纵深改革中所亟需解决的问题。
从本质上看，对于私营企业的“撇脂”的治理，实质上是要解决一个“价值冲突”问题：政府将公共服务外包给社会，无疑要求包括私营企业在内的社会力量在承接公共服务生产时，必须同时接受更多的来自公共行政范畴的“公共性”。然而问题是，私营企业与生俱来的“自利基因”和“撇脂倾向”，使得它们绝不情愿在利润不高的服务项目中“赔本赚吆喝”，更不会主动承担起增进公共利益的责任。同时，新公共管理所极力倡导的“顾客隐喻”、政府部门在公共服务外包中的“卸责”行为，无疑进一步激化了这种“价值冲突”，为企业“撇脂”行为发生提供了权力空间和法制漏洞。在这样的情形下，公共服务在“自利性”与“公共性”之间的价值张力下，不仅未能显现出应有价值，反而因公共性不足而陷入悖逆民生福祉、破坏公平正义的窘境。
那么，如何解决这一价值张力？如何实现公平与效率的平衡？兴起于20世纪90年代的公共价值理论从价值创造和分配的视角来观察公共服务，走出了仅仅从加强监控、完善法制或者革新技术的微观层面来思考私营企业“撇脂”问题的藩篱。公共价值理论从批判新公共管理出发，认为公共服务不仅仅是用来满足公民基本需求的职能，同时也是传递公平、平等、正义等价值的载体。尽管以莫尔为代表的公共价值学派没有专门针对企业“撇脂”的论述，但是他们旗帜鲜明地提出，“公共价值的分配方式可以突破市场化的局限性而构建一个全社会的分配框架，个人利益被集合起来而为广泛的公共利益服务，这就是公共价值的分配框架”。在公共服务市场化的过程中，公共管理者仍应该担负着“公共价值管理”的任务，同公民尤其是利益相关者共同参与、相互对话、达成共识，促使公共服务体系成为以公众的偏好为依据构建一种由多元主体以多种方式而组成的灵活组合，才能有效杜绝公共服务对公平正义的偏离。因此，从价值的视角来观察“撇脂”，可以得出两点结论：其一，“撇脂”的出现是私营企业的固有价值惯性使然，无法得到根本清除，因而对于这一现象，只能依靠通过改革既有公共服务协作形态来进行疏导与治理；其二，改变公共服务协作体系的中心—边缘结构是解决“撇脂”问题的关键。政府将公共服务外包给私营企业，表面看来是将社会力量纳入到了公共领域之内，而实质上政府依旧是供给体系的“权威中心”，公共服务并未形成如莫尔所说的“全社会的分配框架”，更未能将“个人利益被集合起来而为广泛的公共利益服务”。在这种状况下，一旦公共服务外包中出现责任机制不足、政府部门的监管能力有限时，公共服务供给与分配都极容易被社会力量根据经济思维来操控；而社会公众又由于处于边缘而不能将利益表达纳入决策之中，也无法监控服务过程，致使企业“撇脂”行为滋生而不易被发现，更难以得到有效控制。
由此可见，私营企业承担公共服务时出现的“撇脂”行为，表面上看是一个公共服务领域的局部性问题，而究其实质，它是一个植根于既有社会治理模式弊端的问题。所以，在未来的公共服务体系改革中，不能仅仅致力于某些机制革新、技术改进之类的“小敲小打”，而应该多方着手、正向引导，促进“政府与社会组织、私营组织及公众之间通过权力依赖和合作伙伴关系以及协商和谈判”，最终促使公共服务从由“理性利己主义者”构成的“协作体系”转型为透明、互利、合作、相互信任的“合作体系”。
1.价值引导：以“公共服务精神”抵制私营企业的自利惯性
斯托克和奥尔德里奇将“公共服务精神”划分为五种要素：为社区提供一流公共服务的宗旨；强调获取开放信息的重要性；制定更加宽泛的准入标准；给予准入者以基本公平的待遇；始终致力于为社区福利而努力。对于私营企业而言，“公共服务精神”意味着不仅要充足、优质地生产公共服务，还要承担着对公共服务进行公正、公平的分配的公共责任，而不能受“自利性”的驱使，出现服务歧视或者人为造成服务差别。那么如何来实现这种本属于公共行政领域的“公共服务精神”对企业“自利性”的价值引导？可以看到，进入21世纪，企业社会责任（Corporate Social Responsibility， CSR）不仅在理论上受到重视，在企业行为实践层面也发挥出引领和价值导向作用。如欧盟已于2002年启动CSR计划，在企业界广泛开展CSR的教育和推行工作；美国出现安然公司等一系列丑闻后，引发了CSR行动热潮。不仅如此，企业社会责任的概念还被“经济合作与发展组织”（OECD）等国际性机构确认为国际标准。因此，国家有关管理部门和行业协会可以借鉴国际经验，在私营企业承担公共服务的过程中，考虑在企业内部建立伦理监督委员会，对企业进行伦理教育和道德培训；同时，将本土化和具体化后的CSR机制引入到企业的决策过程，监督企业家在进行决策时是否符合社会道德标准。通过社会伦理道德的力量给企业家提供明晰而公正的伦理规范体系及其价值引导，提升企业家的道德认知能力、道德判断能力和道德行为选择能力，从而克服和防范“撇脂”等非理性行为及其带来的道德风险。
2.法制完善：为“公共服务分配”立法并严格执行
尽管立法不能解决所有问题，但是我国实践中存在的公共服务实行私有化供给以后价格上升、质量下降、区域不平衡、忽视弱势群体等种种问题，重要根源之一就是法律对公共服务体系的介入不足。发达国家针对私营部门承担公共服务供给可能存在的市场失灵、集体行动、交易成本、信息不充分等的种种弊病，都非常重视设定不同层面和环节的公共服务法律和制度体系。比如，瑞典实行“地方经费平等制度”、丹麦制定“地方政府作业标准”、意大利颁布“改革地方政府法”，要求地方政府在进行公共服务外包时保障服务的平等性和规范性。在我国，关于公共服务的法律体系、位阶、模式、环节等立法细节还缺乏深入的讨论，尤其是针对公共服务民营化后引起的问题缺乏立法防范。针对公共服务中“撇脂”现象可能引发的违背公平正义的问题，我国需要重点从“公共服务分配”环节入手完善法律制度，以保证公共服务以科学、高效、公平的方式交付给公民。其一，制定保障公共服务分配公益性的法律法规，改善全体社会成员的生活质量和基本福利，包括各种济贫法、社会保障法、食物券法、公共住房法等，使得“所有的社会基本善、自由和机会收入和财富及尊严的基础进行平等的分配”。其二，制定反对和防范社会排斥的法律制度如反歧视法、反社会排斥法、社会救助法等保障公共服务惠及妇女儿童、老年人、残疾人等弱势群体，维护公共服务的公平正义。其三，制定维护区域公共服务均衡的法律制度，制订平等一致的服务标准，并制定相应的管理责任、绩效评估机制，杜绝区域不平等现象，以抵制私营部门提供公共服务时可能出现的“嫌贫爱富”趋向。
3.机制创新：构建“利益相关者”的平等合作体系
如前所述，改变“政府处于中心、社会处于边缘”的公共服务协作体系是解决“撇脂”问题的关键。作为公共服务的权利主体，公民是治理结构中的重要参与者，而公民权利被忽视，在一定程度上就是企业“撇脂”问题难以遏制的重要原因。“公共服务过程不同于在私人及市场领域中简单的经济交换过程，而是公共与非公共组织、不同治理主体、个体之间的价值对话、价值交换与传递过程”，作为服务的直接受益者，公民有权利对自身公共服务需求进行表达，并且自主参与或者推选代表参与公共服务决策的制定；作为公共权力的委托者，公民有责任对作为一级代理者的政府和作为二级代理者的社会力量进行监督并对其绩效进行评价。当前，尽管在我国公共服务过程中，听证、信息公开、信访、专家咨询等制度设计都已取得了很多成效，但是这些推动公民参与决策的机制所发挥的作用都相当有限，“有限吸纳型参与和告知型参与居多，而真正具有决策意义的决策型参与并不多见”，不仅公众的服务需求得不到真实反映，公众致力申诉的关键问题往往也被忽略。因此，对于我国而言，要杜绝公共服务外包中出现的诸如“撇脂”等种种问题，需要切实地在公共服务决策机制和监控机制之中引入相关参与机制与技术，完善公民参与的渠道，提升公民参与能力，促使公民由管理客体转变为治理主体，通过对自身偏好的探寻、表达、商谈，构建一种“民本位”的公共服务合作机制。
4.监管强化：发挥政府的“元治理”核心职能
在公共服务合作体系中，由于祛除了“中心—边缘”结构，政府成为多元合作主体中的一员，但是作为“同辈中的长者”，政府仍然发挥着“元治理”的重要职能。杰索普对“元治理”的功能描述道：“元治理具有制度和战略维度。从制度上讲，它提供了集体学习机制，促进了不同主体及其行动之间的紧密联系；战略上，它促进了共同愿景的发展，鼓励新的体制安排，以完善现有的治理模式。”因此，面对公共服务合作中“撇脂”等种种破坏合作的行为，政府需要充分发挥“元治理”职能，扮演好“核心责任人”的角色，进行规则制定与行为引导。一方面，政府通过为公共服务合作建立基本规则，保障私营企业的逐利行为不对公共服务的“公共性”造成侵害；另一方面，政府运用其组织智慧与信息资源，在公共服务合作中为企业、社会组织和公民等不同利益主体进行目标整合、联络沟通、矛盾调停、谈判协商，以保证整个公共服务体系的制度完整和凝聚力增强。基于此，我国政府在公共服务外包活动中就不能仅仅满足于做一个“精明的买家”，而是应打破传统“政—社”二元对立关系，成为网络关系中的对话者、协调者、谈判者和冲突化解者，从行为上引导私营企业自觉约束自身“撇脂”冲动，从而促进社会资本的整合、提升社会信任度，为满足人民日益增长的美好生活需要提供更加优质且公平的公共服务。
本文原发于《理论与改革》2018年第1期，被人大复印资料《公共行政》2018年第4期全文转载，如需引用，请上中国知网下载原文。
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