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2019年11月26-27日，由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会主办，北京化工大学经济管理学院承办的“第五届中国教育财政学术研讨会暨2019年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京化工大学昌平校区举行。
“‘双一流’背景下的中西部高等教育发展”主题论坛于11月26日晚上举行。该分论坛特邀山西大学副校长殷杰、兰州大学发展规划处处长李兴业、中南大学计划财务处处长彭满如、郑州大学发展规划处处长张玉安、云南大学“双一流”建设办公室副主任陈善江、西北师范大学副校长王顶明、海南大学管理学院教授许能锐、宁夏大学回族研究院副教授马莉、石河子大学师范学院教授蔡文伯进行主题发言，南京师范大学教授、南京师范大学江苏省教育财政科学研究所所长唐万宏与上海戏剧学院、上海音乐学院总会计师张佳春教授就发言内容进行了精彩评论。与会嘉宾共同就部省合建高校的历史沿革、目前的困境和问题、将来的发展出路，以及中西部中央高校的改革实践经验等内容进行了探讨和交流。现综述如下。
一、部省合建高校的历史沿革和背景
“部省合建”高校是教育部于2018年采用新机制、新模式，在尚无教育部直属高校的省份和新疆生产建设兵团，按“一省一校”原则，重点支持建设的14所高校。包括：河北大学、山西大学、内蒙古大学、南昌大学、郑州大学、广西大学、海南大学、贵州大学、云南大学、西藏大学、青海大学、宁夏大学、新疆大学以及石河子大学。部省合建高校在学科专业建设、科学研究、师资队伍建设、考核评价、对外交流合作等方面将与教育部直属高校同等对待。
山西大学副校长殷杰和郑州大学发展规划处处长张玉安对部省合建高校的历史沿革和背景进行了梳理和介绍。2002年，党的十六大报告提出，“促进区域经济协调发展，合理配置教育资源，提高教育质量和管理水平”。2004年，教育部与河南省政府签署了省部共建郑州大学的协议，郑州大学成为全国第一所省部共建地方高校。随后，教育部陆续与10个中西部省份共建了11所高校。2010年，国家颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出实施“中西部高等教育振兴计划”。2012年，教育部启动“中西部高校综合实力提升工程”（简称“一省一校”工程）。在尚无教育部直属高校的省份，按“一省一校”原则，重点支持14所高校建设。
2016年4月，国务院召开常务会议，强调“在没有教育部直属高校的各省份各重点支持建设一所高校。”2018年2月9日，国家教育体制改革领导小组通过部省合建方案。2月24日，陈宝生部长主持召开支持和提升中西部高等教育发展座谈会，再次强调部省合建这一新机制和模式。会后，教育部与14所高校分别签署了部省合建协议，正式启动部省合建工作。“部省合建”是在深入总结前期“中西部高等教育振兴计划”“中西部高校综合实力提升工程”等政策实施成效，充分考虑地方高等教育发展实际需求的基础上做出的重大决策部署，是长期以来国家对中西部高等教育发展支持的政策“升级版”。
二、部省合建高校的困境和问题
山西大学副校长殷杰总结了部省合建高校面临的困境。主要包括：
（1）办学经费总量不足与教育资源全面市场化同在。以地方财政拨款为主的部省合建高校财政拨款水平依赖于所在区域经济社会的发展水平，但大多数部省合建高校处于“老少边穷”地区，目前的办学经费只能维持基本运行，难以应对日益激烈的竞争压力。
（2）财政经费投入结构与学校身份定位的矛盾。中央财政和地方财政在不同高校的建设中发挥的作用不同，部省合建高校的“准部属”身份，使得这类高校在经费收入方面，既不能从中央财政拨款水平上得到充分体现，同时又可能导致省级财政拨款增幅的减少。
（3）专项经费建设成效显著与校内资源不均衡同在。专项经费多数以项目申报的形式竞争性获取，学校长期发展中形成的优势学科、特色学科在专项经费的申报中有较强的竞争力，而其他学科难以与之抗衡，加之学科自身造血能力不足，使得这类学科建设经费长期捉襟见肘。
（4）专项经费刚性管理与科研不确定性之间的矛盾。这体现在：专项经费年度结算，到期收回结余，有时不能与实际科研活动匹配；经费中不能体现智力投入的价值；专项经费直接支付效率低；专项经费管理对科研活动特殊性考虑不足。
（5）吸纳社会资源的能力有限。目前学校吸纳的社会资源主要以校企合作科研项目为主、以中小型项目为主，而大型科研合作较少、校友捐赠较少。
郑州大学发展规划处处长张玉安也从四个不同层面指出了部省合建高校存在的问题。首先，在宏观布局层面，（1）合建路径、目标确定等方面的思路还不够清晰。14所高校的发展基础和建设条件各有差异，引导各高校差异化定位和特色发展还需要一个过程。
（2）质量导向树立的还不够。在外延方面想得多，在内涵方面想得少，还没有把资源优势和发展优势充分融合。（3）在体制机制方面有待进一步优化。如何推动部省合建持续发力，尚未建立一个适合的保障机制。其次，在工作推动层面，主要是省级政府层面的积极性还没有充分调动起来。有的地方还没有成立专门的工作领导小组，缺乏专门的工作机制。有的地方虽然印发了方案，但是还没有具体分解下去，责任还没有充分传导。有的地方政策和资源的支持还只停留在纸上，没有拿出“真金白银”“实招硬招”。
再次，在合建高校层面，（1）有的高校还没找到良好状态。对这个事怎么干缺乏整体谋划，上级的政策如何用实，外部的资源如何用好，内部的资源如何用活，没有清晰的思路，等着资源上门，靠着政府推动。（2）在培育特色方面下的功夫还不够。对于学校学科、专业、科研力量的安排布局怎样更好地和当地经济社会发展契合，为当地经济社会发展服务，在这方面还亟待突破。（3）还没有形成浓郁氛围。主要是学校层面和学科领导层在谋划和推动，广大教师参与度还比较有限。最后，在对口高校层面，对口合作高校自身发展的压力就很大，承接的国家任务也很多、很重，对于部省合建，有的高校感觉有点力不从心。
三、部省合建高校的发展出路
山西大学副校长殷杰提出了部省合建高校未来的发展出路。包括：
（1）继续加大中央财政对部省合建高校的投入。“准部属”身份应是指比照目前水平相近、类型相似的直属高校的标准下拨中央财政经费，提高中央财政经费在部省合建高校事业经费收入中的比重。
（2）加大学校统筹使用经费的自主权。允许学校根据学科建设、人才培养、科学研究、公共服务体系建设等需要，对下拨的中央支持部省合建高校发展的各类经费进行统筹安排，以提高经费支出效益。
（3）进一步提高专项经费管理效率。预算额度提前告知，经费收回分类考虑。
（4）提高自身吸纳社会资源的能力。加大对部省合建工作的宣传，高校要由被动“引进来”向主动“走出去”转型，校企、校地由“合作”走向“共建”，探索多样化的校友网络建设。
宁夏大学回族研究院副教授马莉对宁夏大学未来的发展提出了如下建议：（1）将宁夏大学纳入部属高校预算范围内统筹安排；（2）进一步明确教育部、地方政府与高校三者之间的权利义务关系；（3）制定出台“部省合建”专项资金管理办法；（4）开辟多元化的高等教育财政投入新渠道；（5）建立健全高等教育绩效考核机制，促使其真正发挥实效。
西北师范大学王顶明副校长也指出了西部高校面临的机遇和未来发展的方向。面临的机遇，一是国家层面强调公平中国的建设，深入实施中西部高等教育振兴计划升级版；二是“一带一路、向西向南”发展，推动中西部高校真正一方面服务于国家战略，一方面扎根地方办学，做到开发办学与可持续发展，从而提高教育服务社会经济的能力；三是“初心使命、立德树人”，师范院校为基础教育服务；四是在学习环境智能化、人智教师协同化、动态学习常态化、素质评价精准化的时代，技术变革推动教育快速发展。未来发展的方向，一是加大国家宏观调控的力度，给予西部高校更多机会空间；二是增强人才引育并举的效度，让人才回流；三是创新评价制度，完善高教分类评价体系。
石河子大学师范学院教授蔡文伯基于实证研究提出，西部高校未来的发展必须做到：
（1）在西部高校财政自给不足的情况下，加大对西部地区的转移支付力度，保障“双一流”建设的刚性需求。合理运用封顶与配套等各项转移支付措施，充分考虑地方现有财政的供给能力，激发地方对高等教育的投入意愿。
（2）拓宽高等教育经费的来源渠道，增强西部高校的经费供给能力。鼓励地方普通本科院校与周边企业交流合作，同时，通过捐赠、科研成果市场化等为高校持续增长的经费需求提供稳定的经费供给链。
（3）顺应“双一流”建设的新浪潮，推进高等教育资源在空间集聚。西部高校要注重资源的集约化配置，利用有限的财政资金重点发展地方优势学科、强势学科。
（4）围绕“一带一路”建设机遇期，培养具有市场需求的一流人才。地方高校要充分利用地缘优势积极适应“一带一路”建设催生的新市场与新需求，在做好科研教学工作的同时，更加注重“产学研”一体化与“产教结合”，多渠道、多方位地了解劳动力市场的最新动态，满足市场对人才需求的动态变化。
四、部分部省合建高校的改革实践
针对所在高校存在的具体问题，与会嘉宾介绍了各自高校已经采取的改革措施。郑州大学发展规划处处长张玉安介绍了郑州大学推进部省合建的改革措施。总体部署如下：第一，设立专门机构。设立郑州大学部省合建工作领导小组，下设部省合建办公室，作为校内二级机构，与发展规划处合署，统筹推进部省合建工作。第二，印发专门文件。印发《郑州大学关于进一步加强部省合建对接落实工作的通知》，细化工作分工，明确校内相关处室工作任务。
第三，推动对口合作。与教育部指定的浙江大学、上海交通大学、南京大学、吉林大学、同济大学5所高校积极对接。以学科对接为基础，签订全面合作协议，强化优势叠加，协同发展。第四，强化产业对接。制定实施学科对接服务产业建设方案，密切围绕产业发展需要破解的关键科学和技术难题，提出了较为立体的建设内容。第五，共建产学研平台。发挥对口合作高校资源优势，积极争取地方政府支持，搭建服务河南主导特色产业的学科平台。
相关特色举措包括：第一，深化内部治理改革。（1）推进一流学科（群）组织架构建设，设立学科、科研及研究生培养一体化的学科研究院，着眼大平台、汇聚大团队、培育大项目、产出大成果。（2）一院一策推进“系所合一“改革，强化学科专业一体化建设，搭建以科研为导向的研究型学院组织架构。面向未来，以“基础理论 特色应用”为遵循，优化相关学科功能定位。（3）以社会需求为导向，设立新学院（研究型）、培育新兴交叉学科平台。（4）19个重点学术和科研机构采用“1 1 N”（聘任院长/主任 分管副职 若干学术副职）管理方式，保持其学术事务的相对独立性。汇聚外部资源，建成学科平台，成就若干学科或方向。
第二，联合政府共建平台。发挥政府在政策、资金、资源方面的优势，共建平台，和河南省大数据管理局共建河南省大数据研究院，与郑州市共建超算中心。第三，推动校市协同创新。达成“中心城市·一流大学”共建协议：郑州市5年投入10亿元，支持郑州大学发展，形成以城育校、以校兴城、共同发展的良好格局。云南大学“双一流”建设办公室副主任陈善江介绍了云南大学一流大学建设在宏观、中观和微观三个层面进行的积极探索与改革实践。
第一，宏观定位：（1）坚持特色发展：聚焦3个“三”，推动“两大转化”。即围绕云南建设民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心“三个定位”，打好云南民族多样性、生物多样性与地处边疆与毗邻南亚东南亚“三张牌”，着力体现学校在全国的不可替代性、科学研究若干领域的前沿创新性和对国家战略与地方经济发展的支撑性“三个特性”，把资源和区位优势转化为学校的学科优势，再把学科优势转化为人才培养优势，力求做到学科有特色、学术有特点、学者有特长、学生有特质，努力开创边疆民族地区建设一流大学建设之路。
（2）坚持目标引领：把握追踪融入世界科技前沿与全面服务国家战略和区域经济社会发展两个着力点，力争实现“一个引领”（民族学学科引领世界民族研究的发展，为全球的民族治理和民族问题的解决贡献中国智慧）、保持“两个第一”（生态学、政治学学科保持全国第一方阵）、建设“三个中心”（生命科学研究中心、天文学科中心、古生物研究中心）、打造“一个体系”（打造新工科学科体系，全力服务区域重点产业发展），着力提升学校办学实力和整体水平。（3）坚持深化改革：努力构建适应一流大学建设需要的现代大学治理体系，切实回应和解决师生关切的问题，不断推进改革向纵深发展。（4）坚持一流党建引领和保障建设：坚持社会主义办学方向，坚持一流党建引领和保障一流大学建设。
第二，中观着力：（1）创新学科组织模式，设立学科特区，推进人事制度、财务管理、科研管理等关键领域改革，出台系列改革文件，全面激发学校内生动力。（2）改革与建设并重，管理与服务并举。加强院级领导班子建设，职能部门简化管理流程、优化服务提高效率，构建“双一流”建设目标责任体系等。第三，微观推动：依靠、团结、组织和发动师生，打造全校命运共同体，凝心聚力促进学校发展。
海南大学管理学院教授许能锐指出，海南大学的改革：一是着眼于服务国家重大战略的全局，坚持以特色取胜。学校坚持“突出特色、重点建设、全面发展”的原则，突出“热带、海洋、旅游、特区”四大特色，学科涵盖哲、经、法、文、理、工、农、医、管、艺等十大门类，以“作物学”学科为核心的“热带农业”学科群、以“法学”学科为核心的“文化旅游”学科群、以“信息与通信工程”学科为核心的“南海海洋资源利用”学科群入选世界一流学科。建立了3个国家重点学科（含1个重点培育学科），拥有2个国家重点实验室（含1个培育基地） 。二是落脚于海南“双自贸”建设，真正做到开放创新。学校以海南加快建设自由贸易试验区、探索建设中国特色自由贸易港为契机，坚持以创新和国际化作为学校的发展方向，得到了海南省政府的大力支持。
五、中西部地区中央高校的发展
兰州大学发展规划处处长李兴业介绍了兰州大学近年的改革，内容包括三个方面。第一，坚守底色，强化内涵，建设一流本科教育。深入实施本科教学质量提升工程，加快推进本科教育教学综合改革，努力培养卓越人才。
具体包括：（1）探索创新人才培养模式。学校素来把本科教育作为立校之本、强校之基和生存发展的生命线，同时，多措并举创新人才培养模式。（2）加强教师教学能力建设。成立党委教师工作部、教师教学发展中心，建立教学团队，出台《兰州大学本科专业“主干基础课程教学团队”建设方案》，并为此提供经费专项支持。依托青年教师水平提升计划，深入开展教师成长培训活动。例如：举办好笔记、好作业展评活动，举行青年教师讲课比赛活动，开展教师备课“传帮带”，召开教育教学发展顾问工作会议。（3）实施课程体系改革，丰富课程类型、内容、教学方式。（4）完善过程管理与评估机制。过程管理包括：本科生学业评价改革（毕业论文全检制度和专家抽查制度）、本科生导师制（“两早计划”）、学生学业督导（课程“月考制度”）、本科生学业预警（“学校、学院、家庭”联动机制）。
第二，扎根西部，彰显特色，建设世界一流学科。具体包括：（1）服务战略，凸显特色，建设世界一流学科。学校围绕科教兴国、生态文明建设、乡村振兴等国家战略和“一带一路”倡议，重点建设化学、大气科学、生态学、草学四个一流建设学科，以及地理学、力学、核科学与技术、民族学、敦煌学等优势特色学科。（2）交叉融合，资源共享，创新学科组织模式。坚持“兴文、厚理、拓工、精农、强医”的学科建设思路，构建以学科为基础、学院为主体，学科群统筹、部门服务指导的协同管理模式，成立“一带一路”研究中心等一批实体性创新研究机构，通过平台吸引高层次人才，支撑高峰学科建设。（3）目标导向，分层支持，改革资源配置机制。统筹各类资金配置，解决“双一流”建设资源条块分割、多头管理、重复投入等问题；按照“建设一批、谋划一批、储备一批”的建设思路，对学科实施差别化资源配置政策；实行项目制，改革实施基于目标导向“披挂上阵”的“配置”经费方式；落实以学院为主体的目标考评机制，制定分类考评指标体系，一院一策，加强对学校“双一流”建设目标的引导。
第三，“稳、培、引”并重，建设一流师资队伍。具体包括：（1）“稳、培、引”并重，深化人才体制机制改革。进一步深化体制机制改革，优化制度体系，打通人才发展堵点和痛点；启动实施“兰州大学萃英人才建设计划”，制定一系列政策，把高层次领军人才、学科带头人、中青年学术带头人作为引进的重点；拓展青年教师发展通道，完善拔尖青年教师破格晋升政策，在兰州大学形成了青年人才阶梯式发展的“蓄水池”。（2）请进来、送出去，拓展人才延揽渠道。面向海内外公开选聘部分学院院长，并赴国外延揽人才。不断完善培养培训机制，拓展教师国际学术视野。（3）完善保障机制，优化人才发展氛围。积极优化人才成长环境，不断提升高素质教师队伍建设水平。完善人才配套政策，提高人才待遇标准，强化人才政策吸引力。完善以增加知识价值为导向的收入分配制度。提供一对一“保姆式配送”服务。建立高层次人才健康档案和医疗保健“绿色通道”。
中南大学计划财务处处长彭满如从财务管理的角度，分享了中南大学财务管理改革，尤其是落实“放管服”方面的经验。她指出，在落实“放管服”方面，中南大学把握了“尺度、维度、温度”这三个度，做到“精准地放，放出活力；有效地管，管出规范；优质地服务，服出效益”。具体举措包括：第一，健全机制，明确责任。学校召开校领导办公会、校党委常委会，专题研究部署解决落实“放管服”相关工作。成立由各职能部门负责人组成的工作小组，进行合理分工。第二，直面困难，梳理问题。建立“调研-整改-反馈-完善-提高”的闭环管理长效机制，逐步解决落实“放管服”，解决“报销繁”。科研、财务、人事、资产、外事等职能部门通过到二级学院现场调研、开展线上问卷调查等形式，梳理科研经费管理与报销中存在的“堵点”“痛点”和“难点”。第三，精准施策。科研绩效充分体现脑力劳动的价值，增加绩效额度。下放预算调整权限，给予老师充分的资源配置权。吃住行按行政管理公务和教学科研业务分类施策，增强老师的成就感、责任感，提高幸福指数。简化行政审批管理流程，实现信息化。第四，完善制度。落实各级相关文件精神，坚持问题导向。
具体而言：（1）修改原制度的重要内容，包括关于相关费用标准、预算结构比例、报销管理要求等。（2）新出台科研财务助理、经济责任、科研诚信等规章制度，包括落实科研项目资金管理权限、完善差旅会议等管理、创新服务方式、规范管理等办法。第五，信息化支撑优质服务。建设三大平台，使数据多跑路，师生少跑路。（1）科研平台建设。及时更新科学研究与发展信息平台，实现科研项目经费认领、外拨、结题等流程的网上审批项目经费查询，方便科研人员随时查询项目经费使用情况，为教学、科研等职能部门和项目负责人提供各类经费统计需求。（2）财务系统建设。①开通预约报账、酬金申报，国际差旅等网上报销系统；网银直接发放助研津贴；VPN财务平台专用通道，方便校外科研人员随时报销与查询。②建立“网上预约 自助投递 短信平台”服务链，老师网上预约、就近投递单据、财务短信平台实时发送退单信息，形成快捷、便利、安全的闭环式财务报销服务。（3）资产平台建设。启用大型仪器设备共享服务平台与报账系统的接口程序，简化大型仪器设备共享服务平台的实验测试费的报账流程。
针对上述高校面临的困境、发展机遇以及在改革实践过程中遇到的问题，南京师范大学教授、南京师范大学江苏省教育财政科学研究所所长唐万宏指出：首先，中西部高校之间发展不平衡；其次，各高校的发展优势特色比较明显，部分高校地域优势把握较好；最后，虽然中西部高校面临的挑战和机遇并存，但也面临更大的挑战。为此，他提出：第一，中西部高校要以国家的战略和地域的发展优势来争取更大的财政支持。第二，要以不可替代的办学特色来加快一流学科、优势学科的建设。第三，要以体现知识价值的政策来留住和吸引人才。上海戏剧学院、上海音乐学院总会计师张佳春教授指出：第一，经费短缺是中西部高校面临的共同问题之一，但中西部高校不能等、不能靠，不能完全依赖中央财政转移支付，还应该凭自己的力量来发展。跟地方的产业发展充分结合赢得更多的发展机遇，这是一条可行的路。第二，资金使用效率、财务管理和绩效考核非常重要。中西部高校要充分利用有限的资金，取得最大的效益。
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