近日，中央七部委共同印发了《农民参与乡村建设指南（试行）》。该《指南》是在全面落实国家关于乡村建设重大部署的背景下，旨在调动广大农民群众参与乡村建设的积极性、主动性、创造性，完善农民参与机制，激发农民参与意愿，强化农民参与保障，广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民共建共治共享美好家园。《指南》主要集中在组织农民参与村庄规划编制、乡村基础设施和公共服务设施建设与管护等方面的工作。这应该说是在乡村振兴战略下关于农民参与的首个指导性政策，具有重要的意义。
笔者自2015年以来，一直在西南地区开展乡村建设的实践工作，希望从实践层面结合政策文本内容，加以探讨农民参与的可行路径。
2022年云南宜良县麦地冲村。新京报记者 周怀宗 摄
农民参与的首个问题，就是谁来组织动员农民参与。《指南》中提出，农村基层党组织、村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织和群团组织以及驻村第一书记、工作队，是组织动员农民参与的多元主体。
在实践中的观察是，这些多元主体，都可以在动员农民参与中发挥一定的作用，基层党组织和驻村第一书记无疑是最为重要的两个主体。这两个主体可以发挥出政治引领的强动员力，带动农民广泛参与。事实上，无论是在实践中还是在《指南》文本中，都需要关注到组织动员的专业引领方面。现在的农民群体，借助了互联网的渠道，极大地开阔了社会视野，自身形成了一定的行动判断力。当村级的各类组织在给农民做动员工作时，更多的是强调该项工作的重要性和好的前景，但是对于该项工作的具体逻辑、专业思路讲解不足，无法消除部分农民群众专业方面的困惑。这就会在一定程度上影响动员农民参与的深度和持续性。从这个角度来说，就需要借助于外部的专业机构，来加强对农民群体的专业引导，增强农民参与的理性动力。
2022年8月19日，董强在云南宜良县麦地冲村的专家工作站里。新京报记者 周怀宗 摄
农民参与的第二个问题，是如何引导农民参与村庄规划。《指南》中提出的思路是通过规划前、规划中、规划后的全过程，引导农民参与村庄规划。这样的全过程思路，可以帮助农民群众更好地理解村庄规划的制定过程和制定目的。在乡村传统中，农民群体很少有规划的实践经历。无论是农民家庭的房屋建设，还是村集体的公共设施建设，大多都是采取乡土规划方式，也就是无纸化的协商规划来加以操作的。所以从这个角度来说，专业化的规划模式，对乡村居民来说是比较陌生的。因此，《指南》中多次强调，通过多种协商方式，促进农民群体对文本规划草案的认知与反馈。从实践经验来看，文本化的村庄规划能否与乡土性的无纸规划进行结合，这或许是将村庄规划持续落地的关键所在。
农民参与的第三个问题，是如何带动农民实施建设。《指南》中，分别对实施建设的过程和类型进行了说明。从过程来说，涉及到村庄建设项目的确定、设计、开展、监督等环节。从类型来说，分为户属设施项目、村级小型公益设施项目、专业设施项目。对于户属设施项目，主要由农民自主开展建设；村级小型公益设施项目，由村委会和农村集体经济组织承接；专业设施项目则由符合资质的主体承接。基于这样的建设过程和建设类型，由不同的建设主体调动农民参与其中。在实践中我们发现，村级小型公益设施项目和专业设施项目等，如果采取以工代赈、先建后补、以奖代补等方式，农民群体参与的积极性较高。因为这样的参与，可以帮助农民群众获得一定的经济利益。但是对于户属设施项目，更多需要农民群众投工投劳，甚至还要投入一定的资金，那么积极性就比较弱。基层政府在推动人居环境改善，特别是厕所革命等方面，就需要做更多的群众工作。这也说明，户属设施项目的推进，存在着一定的难度。
农民参与的第四个问题，是如何支持农民参与管护。《指南》中，首先对农村公共基础设施和公共服务设施进行了分类，不同的分类指定了管护主体。农民需要参与管护的部分，主要是户属设施和村属公共基础设施。《指南》提出，可以采取党员责任区、街巷长制、文明户评选、“信用 ”、积分制、有偿使用等方式，引导农民参与管护。通过“门前三包”，发动农民维护户属设施，进而保持好人居环境整治效果。鼓励受益农民自愿组建管护团队或组建使用者协会、设立公益性管护岗位，对村属设施进行管护。事实上，笔者在基层乡村看到，农民参与管护存在着诸多的困难。如果需要农民长期参与管护，就必须要建立起激励机制和保障机制，否则根本无法确保延续性。无论是激励机制还是保障机制，都涉及到规则激励和利益支持。有的乡村通过将管护责任写入到村规民约，借助共同体的压力来推动农民落实管护义务。有的村则通过现金补助的方式加以确保。在笔者看来，户属设施更多需要借助群体压力来加以维护。而村属公共设施管护，现金激励的方式效果并不是很好，因为这涉及到管护的专业性和监督性。从这个角度来说，如何破解村属公共设施管护的专业性不足和监督不足的问题，是关键所在。当然，我们在基层也能看到一些农民自发成立的管护组织对这种双重挑战的消解，比如基层的用水户协会等。
农民参与的第五个问题，是如何强化农民参与保障。《指南》中提出，要加强组织领导和统筹协调，提高组织动员农民能力，保障农民参与权益；建立乡村辅导制度，促进提高农民参与质量；创新乡村建设政府投入机制，转变农民参与的观念；定期监测农民参与乡村建设的知晓率、参与率、满意度；将农民参与乡村建设列为相关表彰评选的指标；推广农民参与乡村建设的典型案例。应该说，农民参与乡村建设的意愿和能力，从较长的时期来看都是比较薄弱的。这样的薄弱状况，一定程度上是与乡村的命运联系在一起的。中国在赶超现代化的发展路径中，乡村更多时候是为工业化和城市化服务的，本身缺少了自身本位化的追求。乡村的农民群体，始终都是以追求城市生活为目标导向。在脱贫攻坚和乡村振兴的持续推动下，国家将乡村自身的本位化，不断地加以强化，为农民群体更多参与乡村公共事务，提供了情感激励。从这个角度来看，强化农民参与保障的核心，就是在国家的发展中，让城市与乡村同等重要，凸显乡村的价值，从而激发出农民群众对乡村的内在归属感和荣耀感。这将是农民群众持续参与乡村建设的不竭动力。
董强，中国农业大学人文与发展学院教授。受访者供图
撰稿/董强，中国农业大学人文与发展学院教授
编辑 唐峥
校对 陈荻雁
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