资料图 图片来源：视觉中国
2018年是实施全面二孩的第三年。三年来，出生率一年比一年低，2016年、2017年和2018年分别是12.95‰、12.43‰和10.94‰，甚至2018年比之前实施一胎政策时还要低：2011-2016年每年出生人口均在1600万以上，出生率在12.00‰以上。三年的数据是一个重要信号：仅仅放开二胎已很难抵御人口“老龄少子化”的严峻趋势。
面对未来80年的人口逆转趋势，我们应尽早采取措施，积极应对生育意愿下降的问题。育龄夫妇生育意愿下降的原因固然有很多，但抚养成本不断提高是一个重要因素，尤其是，在中小学九年义务教育之前的3-6岁的学前教育费用逐年攀升，“入园难、入园贵”已成为严重影响生育意愿的又一座大山。
为鼓励生育、缓解人口老龄化、提高人口素质和国家竞争力，目前很多国家或地区已经或正在把学前教育放在国民教育发展的突出位置。例如，为解决不断下降的出生率，日本将从2019年10月为所有3-5岁儿童提供免费的学前教育，并为低收入家庭的2岁以下儿童提供免费的日托服务。中国香港地区于2002年通过“教育券”计划对儿童学前教育提供财政资助，2017年又推行了新的免费优质幼儿园教育政策。丹麦、芬兰、瑞典等北欧国家都实行免费学前教育制度。英国和美国学前教育实行社会化、市场化发展，既有昂贵的私立幼儿园，也有免费的公立幼儿园。总的来看，经济合作与发展组织（OECD）国家学前教育预算占到教育总预算的10%左右，且公费学前教育占全部学前教育的90%以上。
实行学前义务教育，是一项重大民生政策。长期看，它可提高全民族的人力资本水平，提高未来劳动生产率。为此，建议将9年义务教育向下延伸至“学龄前”，其具体政策含义如下：
除少数家庭自愿选择营利性民办幼儿园以外，普惠性幼儿园应覆盖和满足全国所有3-6岁学前教育儿童群体；公办园只能作为普惠性幼儿园向社会开放，民办园可选择营利性，也可选择普惠性的办园形式。
营利性幼儿园的供给和定价由社会供给需求自行决定，不享受补贴；普惠性幼儿园无论是公办的还是民办的，实行统一的财政补贴标准、补贴方式，提供统一的普惠价格，使公办园和民办园的价格逐渐趋同，财政补贴和价格水平由地方政府决定。
对选择普惠性的民办园不得采取任何歧视政策，在财政补贴、财税信贷、申办手续、监管政策等所有相关领域实行与公办园完全一致的国民待遇，与公办园在同一起跑线上进行公平竞争。
考虑到目前的情况及其与《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》制定的2020年和2035年两个目标的衔接，9年义务教育向下延伸至“学龄前”的具体实施步骤可分为三个阶段。
第一阶段从现在到2020年底，在贫困地区实现全覆盖，并纳入2020年脱贫攻坚的指标考核体系之中；第二阶段2021-2023年，普惠性幼儿园覆盖全国所有3-6岁学前教育儿童群体；第三阶段2024-2035年，有条件的公办园逐渐分批完成“公助民营”的改制任务，实现公办园和民办园普惠价格单轨制。
□郑秉文（全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任）
编辑 井彩霞 校对 刘越
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