如果问你,你们市到底有多少个区?

相信平时关心家乡和时事的你很轻松就答出来了。但是,如果是一些住在大城市的朋友,可能就有点算不清楚了:欸?我们还有个什么开发区,应该也算一个区?好像最近还成立个新区来着…?

1.什么是正式的区

随着我国经济不断发展,区划方式也在不断演变。但直至目前,宪法仍将直辖市以外的城市分为“设区的市”和“不设区的市”。

基本可以认为,“设区的市”=“有一定规模的市”=“地级市”。因为比较小的县级市,不用设区也管得过来。

当然也有极少数特例,如东莞、中山、嘉峪关等地级市并未下设正式的区。这些特例与本文要说的内容关系不大,暂不讨论。

那么问题又来了,区和区是一样的吗?

不一样。首先,要看这个区在不在国家民政部的名单上。如果在,那么它就是“正式的市辖区”,人大、政协、公检法等各套机构配备齐全,名正言顺。

比如,下图是民政部名单上郑州市的区划(不算县和县级市),郑州的这6个区就是“正式的区”。图中的人口数为户籍人口数。

郑州郑东新区会成为国家级吗(为何有人说浦东新区算区)(1)

但是,在郑州的人口普查公报里,还多了红框框起来的4个区。这4个区并不在国家民政部的名单上,他们就是所谓的“功能区”。

郑州郑东新区会成为国家级吗(为何有人说浦东新区算区)(2)

郑东新区就是这样一个功能区。实际上,郑东新区由管委会进行管理,管委会下还有财政、国土等各类部门,很是面面俱到。但他仍旧不是一个正式的市辖区,郑东新区下辖的12个街道办和乡镇,在名义上分属金水区、管城回族区和中牟县。

所以回到标题,上海的浦东新区,也包括天津的滨海新区、沈阳的沈北新区等等,他们都是民政部在册的正式市辖区,跟郑东新区是有区别的。

还有一些功能区,他们的机构并不像郑东新区这样齐全,很多事务如户籍等仍由原来的正式市辖区进行管理。郑东新区在未来改革中有可能很快就转正为“正式的区”,但一些配套还不齐全的功能区,想转正就尚需时日了。

2.为啥要有功能区?

一般来说,正式的市辖区名字简洁明了,就叫“XX区”,而功能区的名字一般比较长,而且会加上好多定语。

为啥要搞出这么多复杂的功能区呢?

因为城市处于不断的发展变化之中,而正式市辖区的设立和裁撤要经过国务院的批准,比较稳重,相比于实际发展情况,大多数时候是滞后的。

而省级或市级自己灵活地设置功能区,就能依据本市的特点情况,及时对变化做出响应,甚至高屋建瓴地引领发展。功能区管委会作为省或市的派出机构,可依据所承担的任务,有针对性地设置下属部门,赋予相对应的权限。

因此,功能区也会有大有小,级别有低有高。有的功能区和正式市辖区并列;有的功能区是区县的派出机构,和乡镇街道平级;有的功能区下属还有功能区,如郑东新区下边就还有“白沙园区”、“中央商务区”、“中原科技城”等小功能区。

甚至有些功能区还会把正式的市辖区纳入管理。比如“武汉经济技术开发区”,就托管了汉南区。而汉南区是一个民政部在册的正式市辖区。

最常见的功能区有“经济技术开发区”、“高新技术开发区”,大多数城市基本都有。他们都是各类企业、工厂扎堆的地方。“经开区”承担着将本市产业做大的任务,比较注重规模;而“高新区”定位是面向产业升级和科技创新,比较注重企业的技术含量。

在“经开区”、“高新区”等地开厂办企,可能还会有税收优惠、贷款优惠、土地费用减免、手续精简等政策,为营商提供一个便捷友好的环境,这也体现了功能区的引导性。

除针对企业的功能区外,还有各类特殊功能区,随用随设,五花八门。有的是针对环境保护、生态旅游、国际商贸等等;有的提出了一个概念,设区是为了探索实现方向。

比如济南就有个“新旧动能转换先行区”,后来又改成“起步区”,下辖济南市区以北,黄河北岸的几个街道办(这几个街道办实际上是乡镇性质,仅名义上改成了街道办)。

这个区名字看起来虽很厉害,但论发展定位和规划,看官网上的说明,并未看出其特殊在什么地方,让人感觉云里雾里。

其实深入探究起来,这个区的实际情况跟雄安新区很相似:设立前都是普通的县域,设立后的一些定位描述也比较像。所以有人提出,这个区实际上是山东省对标设立的一个“小雄安”,先初步搭建了一个功能区的框架,然后一边发展,一边探索。

下表总结了各省会城市的一些特殊功能区。表内功能区都是在各市人口普查公报上体现的区,同正式市辖区并列,级别较高。其中名称为经开区、高新区的均未列入(如长春的汽车经济开发区)。

郑州郑东新区会成为国家级吗(为何有人说浦东新区算区)(3)

3.功能区效果如何?

设立功能区的本意,就是在一定范围的土地上,实现生产要素的吸引,助力城市发展。在实践的过程中,功能区内部也早已超越单一的产业集聚功能,越来越综合化。

以苏州工业园区为例,2020年其常住人口已达113万,规模庞大。他的名字虽然叫“工业园区”,但是又提出了“教育创新”、“文化兴区”、“园区即景区”等各种战略,还与新加坡一起设立“中新合作区”,可谓什么都搞。2020年,苏州工业园区产值达2908亿,相当于一个地级市。

郑州郑东新区会成为国家级吗(为何有人说浦东新区算区)(4)

这样来看,各类综合化的功能区,更像是国家在城市治理层面的试验场。既然是试验,就会有成功、有失败。成则推广、复制;败则调整、停止。重要的是把发展的主动权掌握在自己手里。

也确实,在不同的城市,有的功能区在天时地利人和的作用下发展壮大,有的功能区搞了几年没什么结果,徒有虚名甚至最后被撤销。

我国的城市一般都有老城区、新城区等区域,而许多新城区就会被划入功能区进行管理。相比于承载历史但破破旧旧的老城区,新城区有宽敞的大道、崭新的设施、繁茂的绿化,拔高了居民的生活品质。

比如合肥的滨湖新区、西安的曲江新区、成都的天府新区,都是该城市房产价值高企的地方。

郑州郑东新区会成为国家级吗(为何有人说浦东新区算区)(5)

即使是在人口流出的收缩型城市,留下来的年轻人口也多数集中于新城区。除居住环境的改善外,功能区内可能还包含该市仅有的就业机会。这里在为城市的未来续命。功能区搞得怎么样,决定着收缩型城市未来的命运。

从宏观数据上看,各级功能区的经济增速普遍高于一般的行政区,这也意味着设置功能区这个发展战略,总体上是成功的,他们的确可以作为现阶段城市发展的引擎。

未来很长一段时间,我国的核心任务仍然是发展经济。所以作为微观上承载任务的点,功能区还要继续搞下去,为社会提供新增就业岗位,为技术变革提供内生动力。

4.功能区的改革方向

其实,早在计划经济时代,就早已存在功能性的区划。比如河北省有些矿区就保留至今,如石家庄的井陉矿区、承德的鹰手营子矿区(目前还都是正式的市辖区)。再如山西阳泉的3个市辖区,名字就叫“城区”、“矿区”、“郊区”,看起来简单粗暴,实则是历史遗留问题。

对于现今的各类功能区,有人说看起来太杂乱无章,需要改革,整合统一成正式的市辖区。原来的功能也可以继续保留承担,不耽误。

这种说法怎么样呢?

首先“功能区”的设立目的,就是为了满足特定需求。如果都改成普通市辖区,“功能”就难以满足。如果保留功能,只是简单地改个本地化名字,那么外地投资者不知道你这里的底细,还不如让别人直接看到“高新区”几个字,对这里是干什么的、性质是什么,一目了然,方便本市的招商引资工作。

近些年,确实有一些功能区转正,如深圳近些年增设的区都是原来的功能区。但放眼全国,总体来看比例稀少。而且这些功能区大都是发展完备的综合性区域,早就跟正式市辖区没什么分别了。

另外,还有人提出一种方案,即将某一区域的“民事”管理权与“功能”管理权相分离。居民的事情交由普通的市辖区照常管理,而产业发展的责任则另设管委会,所谓“专业机构干专业的事”。

但这种做法的弊端也很明显。有管理经验的人会知道,两个平级机构同时负责一个地方,免不了相互打交道。尽管纸面上能制订权责范围,但实际执行起来,相当于多了机构间的沟通成本,大大增加各部门踢皮球的概率,结果是都管不好。

郑州郑东新区会成为国家级吗(为何有人说浦东新区算区)(6)

目前来看,功能区的设置还是能符合城市的发展现状或超前需求。如果要谈改革,针对目前五花八门的功能区类型,倒是可以分类制订标准。

比如,将各种功能区分成“生态区”、“高新区”、“金融区”、“国际贸易区”等等若干类,去掉一些奇怪的名称,每类区统一制订要求、规范,能干什么,不能干什么,有特殊情况再特殊处理。这样,整体上的统一和具体上的灵活就并不发生冲突。

同一功能区不一定非要在地理上连续,比如一个市有好几个地方都有生态保护的需求,尽管分散在东西南北各处,也可以划入同一个生态区,由同一派出机构进行管理。最大限度地体现“功能化”的特性。

总之,功能区的存在是城市发展的产物,也正向服务于城市发展。现阶段还是要尽可能挖掘它的潜能,使这个“引擎”充满动力。

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