如果问你，你们市到底有多少个区？
相信平时关心家乡和时事的你很轻松就答出来了。但是，如果是一些住在大城市的朋友，可能就有点算不清楚了：欸？我们还有个什么开发区，应该也算一个区？好像最近还成立个新区来着…？
1.什么是正式的区
随着我国经济不断发展，区划方式也在不断演变。但直至目前，宪法仍将直辖市以外的城市分为“设区的市”和“不设区的市”。
基本可以认为，“设区的市”=“有一定规模的市”=“地级市”。因为比较小的县级市，不用设区也管得过来。
当然也有极少数特例，如东莞、中山、嘉峪关等地级市并未下设正式的区。这些特例与本文要说的内容关系不大，暂不讨论。
那么问题又来了，区和区是一样的吗？
不一样。首先，要看这个区在不在国家民政部的名单上。如果在，那么它就是“正式的市辖区”，人大、政协、公检法等各套机构配备齐全，名正言顺。
比如，下图是民政部名单上郑州市的区划（不算县和县级市），郑州的这6个区就是“正式的区”。图中的人口数为户籍人口数。
但是，在郑州的人口普查公报里，还多了红框框起来的4个区。这4个区并不在国家民政部的名单上，他们就是所谓的“功能区”。
郑东新区就是这样一个功能区。实际上，郑东新区由管委会进行管理，管委会下还有财政、国土等各类部门，很是面面俱到。但他仍旧不是一个正式的市辖区，郑东新区下辖的12个街道办和乡镇，在名义上分属金水区、管城回族区和中牟县。
所以回到标题，上海的浦东新区，也包括天津的滨海新区、沈阳的沈北新区等等，他们都是民政部在册的正式市辖区，跟郑东新区是有区别的。
还有一些功能区，他们的机构并不像郑东新区这样齐全，很多事务如户籍等仍由原来的正式市辖区进行管理。郑东新区在未来改革中有可能很快就转正为“正式的区”，但一些配套还不齐全的功能区，想转正就尚需时日了。
2.为啥要有功能区？
一般来说，正式的市辖区名字简洁明了，就叫“XX区”，而功能区的名字一般比较长，而且会加上好多定语。
为啥要搞出这么多复杂的功能区呢？
因为城市处于不断的发展变化之中，而正式市辖区的设立和裁撤要经过国务院的批准，比较稳重，相比于实际发展情况，大多数时候是滞后的。
而省级或市级自己灵活地设置功能区，就能依据本市的特点情况，及时对变化做出响应，甚至高屋建瓴地引领发展。功能区管委会作为省或市的派出机构，可依据所承担的任务，有针对性地设置下属部门，赋予相对应的权限。
因此，功能区也会有大有小，级别有低有高。有的功能区和正式市辖区并列；有的功能区是区县的派出机构，和乡镇街道平级；有的功能区下属还有功能区，如郑东新区下边就还有“白沙园区”、“中央商务区”、“中原科技城”等小功能区。
甚至有些功能区还会把正式的市辖区纳入管理。比如“武汉经济技术开发区”，就托管了汉南区。而汉南区是一个民政部在册的正式市辖区。
最常见的功能区有“经济技术开发区”、“高新技术开发区”，大多数城市基本都有。他们都是各类企业、工厂扎堆的地方。“经开区”承担着将本市产业做大的任务，比较注重规模；而“高新区”定位是面向产业升级和科技创新，比较注重企业的技术含量。
在“经开区”、“高新区”等地开厂办企，可能还会有税收优惠、贷款优惠、土地费用减免、手续精简等政策，为营商提供一个便捷友好的环境，这也体现了功能区的引导性。
除针对企业的功能区外，还有各类特殊功能区，随用随设，五花八门。有的是针对环境保护、生态旅游、国际商贸等等；有的提出了一个概念，设区是为了探索实现方向。
比如济南就有个“新旧动能转换先行区”，后来又改成“起步区”，下辖济南市区以北，黄河北岸的几个街道办（这几个街道办实际上是乡镇性质，仅名义上改成了街道办）。
这个区名字看起来虽很厉害，但论发展定位和规划，看官网上的说明，并未看出其特殊在什么地方，让人感觉云里雾里。
其实深入探究起来，这个区的实际情况跟雄安新区很相似：设立前都是普通的县域，设立后的一些定位描述也比较像。所以有人提出，这个区实际上是山东省对标设立的一个“小雄安”，先初步搭建了一个功能区的框架，然后一边发展，一边探索。
下表总结了各省会城市的一些特殊功能区。表内功能区都是在各市人口普查公报上体现的区，同正式市辖区并列，级别较高。其中名称为经开区、高新区的均未列入（如长春的汽车经济开发区）。
3.功能区效果如何？
设立功能区的本意，就是在一定范围的土地上，实现生产要素的吸引，助力城市发展。在实践的过程中，功能区内部也早已超越单一的产业集聚功能，越来越综合化。
以苏州工业园区为例，2020年其常住人口已达113万，规模庞大。他的名字虽然叫“工业园区”，但是又提出了“教育创新”、“文化兴区”、“园区即景区”等各种战略，还与新加坡一起设立“中新合作区”，可谓什么都搞。2020年，苏州工业园区产值达2908亿，相当于一个地级市。
这样来看，各类综合化的功能区，更像是国家在城市治理层面的试验场。既然是试验，就会有成功、有失败。成则推广、复制；败则调整、停止。重要的是把发展的主动权掌握在自己手里。
也确实，在不同的城市，有的功能区在天时地利人和的作用下发展壮大，有的功能区搞了几年没什么结果，徒有虚名甚至最后被撤销。
我国的城市一般都有老城区、新城区等区域，而许多新城区就会被划入功能区进行管理。相比于承载历史但破破旧旧的老城区，新城区有宽敞的大道、崭新的设施、繁茂的绿化，拔高了居民的生活品质。
比如合肥的滨湖新区、西安的曲江新区、成都的天府新区，都是该城市房产价值高企的地方。
即使是在人口流出的收缩型城市，留下来的年轻人口也多数集中于新城区。除居住环境的改善外，功能区内可能还包含该市仅有的就业机会。这里在为城市的未来续命。功能区搞得怎么样，决定着收缩型城市未来的命运。
从宏观数据上看，各级功能区的经济增速普遍高于一般的行政区，这也意味着设置功能区这个发展战略，总体上是成功的，他们的确可以作为现阶段城市发展的引擎。
未来很长一段时间，我国的核心任务仍然是发展经济。所以作为微观上承载任务的点，功能区还要继续搞下去，为社会提供新增就业岗位，为技术变革提供内生动力。
4.功能区的改革方向
其实，早在计划经济时代，就早已存在功能性的区划。比如河北省有些矿区就保留至今，如石家庄的井陉矿区、承德的鹰手营子矿区（目前还都是正式的市辖区）。再如山西阳泉的3个市辖区，名字就叫“城区”、“矿区”、“郊区”，看起来简单粗暴，实则是历史遗留问题。
对于现今的各类功能区，有人说看起来太杂乱无章，需要改革，整合统一成正式的市辖区。原来的功能也可以继续保留承担，不耽误。
这种说法怎么样呢？
首先“功能区”的设立目的，就是为了满足特定需求。如果都改成普通市辖区，“功能”就难以满足。如果保留功能，只是简单地改个本地化名字，那么外地投资者不知道你这里的底细，还不如让别人直接看到“高新区”几个字，对这里是干什么的、性质是什么，一目了然，方便本市的招商引资工作。
近些年，确实有一些功能区转正，如深圳近些年增设的区都是原来的功能区。但放眼全国，总体来看比例稀少。而且这些功能区大都是发展完备的综合性区域，早就跟正式市辖区没什么分别了。
另外，还有人提出一种方案，即将某一区域的“民事”管理权与“功能”管理权相分离。居民的事情交由普通的市辖区照常管理，而产业发展的责任则另设管委会，所谓“专业机构干专业的事”。
但这种做法的弊端也很明显。有管理经验的人会知道，两个平级机构同时负责一个地方，免不了相互打交道。尽管纸面上能制订权责范围，但实际执行起来，相当于多了机构间的沟通成本，大大增加各部门踢皮球的概率，结果是都管不好。
目前来看，功能区的设置还是能符合城市的发展现状或超前需求。如果要谈改革，针对目前五花八门的功能区类型，倒是可以分类制订标准。
比如，将各种功能区分成“生态区”、“高新区”、“金融区”、“国际贸易区”等等若干类，去掉一些奇怪的名称，每类区统一制订要求、规范，能干什么，不能干什么，有特殊情况再特殊处理。这样，整体上的统一和具体上的灵活就并不发生冲突。
同一功能区不一定非要在地理上连续，比如一个市有好几个地方都有生态保护的需求，尽管分散在东西南北各处，也可以划入同一个生态区，由同一派出机构进行管理。最大限度地体现“功能化”的特性。
总之，功能区的存在是城市发展的产物，也正向服务于城市发展。现阶段还是要尽可能挖掘它的潜能，使这个“引擎”充满动力。
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