杨浦滨江。新华社记者 刘颖 摄
基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的基础工程。伴随着社会主要矛盾的变化，基层治理也出现了巨大的变化，构成了影响公共生活和社会秩序的重要变量。人民群众能不能过上好日子，能不能有获得感和幸福感，基层治理的好坏至关重要，影响深远。作为具有世界影响力的超大规模城市，上海始终行走在探索基层治理现代化新路子的大道上。
9月6日，上海市召开深化推进基层治理体系和治理能力现代化建设的“万人大会”，指出要深入探索符合超大城市特点和规律的基层治理现代化新路子，加快形成为基层赋权、减负、增能的强大合力，不断提升超大城市基层治理的科学化、精细化、智能化水平，打造共建共治共享的基层治理新格局，再次重申了城市基层治理现代化的原则、要求和愿景，也吹响了探索超大城市基层治理现代化的新号角。
发挥党组织的核心领导作用
基层治理千头万绪，事务繁杂，人口交错杂居，矛盾纠纷密集，很多时候都是既不好管理，也很难管得好。推进基层治理现代化，首先是要解决谁来领导以及如何领导的问题，说到底是必须要加强和改进党的领导，更好地发挥基层党组织的核心领导作用。东西南北中，党是领导一切的，党的领导是破解基层治理问题和难题的重要途径，也是推动基层治理现代化的核心力量。为此必须要从两个方面入手强化和优化党的领导：一方面，以基层党组织为“引擎”，着眼于基层治理中的重大现实问题，系统推进党建引领的组织和制度建设，全面提升党组织统筹、谋划和驾驭基层治理的能力；另一方面，要立足于基层社会的差异性和特殊性，建构党建引领基层治理的网络体系，全面提升管理和服务群众需求的能力，将党的领导的制度优势转化为治理效能。
众所周知，上海在基层党建方面有着深厚的红色基因，也打造了区域化党建等多种形态的典型案例，推动了基层社会的协商共治。对于当前基层社会中琐碎而繁杂的利益格局，党建引领基层治理绝不能只是贴贴标签，喊喊口号，走走过场，搞形式主义，而是要坚定地高举党的旗帜，强化基层党组织建设，研判和分析基层治理中的重大问题，紧扣民生、民情、民需和民意，解决群众关心关切的热点和难点问题。在当前高度原子化的现代社会中，党建引领逆势而上，可以做到高位统筹，兼顾各方，将各种社会主体及其资源都联结起来，延展基层治理的广角和触角，全面提升基层社会的可治理性，也可以破除人们对自我利益的过度关切，强有力地拓展公共利益的想象力，循序渐进地解决各种棘手问题，共建共享美好生活。
重心下移的趋势及其挑战
一般而言，高层管理者通常是在办公室里工作，可以做到运筹帷幄，指挥若定，远距离地协调关系，解决问题，以至于既不需要直接触及具体问题，更不了解各种问题的细节。而基层治理则必然是短兵相接的地方，需要直接碰触社会矛盾纠纷，尤其是经常需要在现场开展工作，进行面对面的互动交流，当场采取某些措施。基层治理既置身社会问题的现场，比较了解实际情况，但又处于治理体系的底层，缺乏相关的资源和能力，因而经常出现的问题就是，“看得见的管不着，管得着的看不见”，有权力解决问题的人没有来解决问题，而看得到问题的人则没有解决问题的能力。所谓“巧妇难为无米之炊”，基层治理明明面临着很多棘手的问题，许多问题也迫切需要解决，但也只能是心有余而力不足，从而放任自流，拖延不决。这些问题内在地提出了治理重心下移的要求。
正如大会所强调的，抓好基层治理是全市上下的共同责任，各级政府及其职能部门都要心为基层想，劲朝基层使，人往基层走，把管理和服务的重心下移到基层，把更多的治理资源配置到基层单位，使基层有能力和有办法就地解决问题，做到“小事不出网格，大事不出社区”，切实打造更多“家门口”的优质服务品牌，降低公共服务的成本。这是提升基层治理可行性的必然要求，也是提高公共服务效率的必由之路。各地推行的改革和创新，不管是“接诉即办”改革，还是“城管下沉”改革，以及破解形式主义的问题，都体现了基层治理重心下移的趋势，即为基层放权、减负和赋能，真正让基层成为攻坚克难的坚强堡垒，精准而有效地解决各种挑战和难题。当然，这其中也存在阻碍治理重心下移的因素，基层干部也可能接不住相关的权力和资源，权力下沉后也可能导致权力的滥用。
寻找打造治理合力的方法
长期以来，基层治理都存在“九龙治水”的困境，面临着治理资源分散、数据信息难以整合、问题识别手段单一、问题发现不及时、处置应对合力不强以及相互之间掣肘等治理难题，相应的，各种联合执法和联勤联动机制应运而生，破解碎片化治理的难题。实际上，社会矛盾纠纷非常多，相关的机构和部门也非常多，但不仅个别的部门不能解决问题，甚至多个部门也未必能解决问题，甚至是，更多的部门反而增加了协调的成本，带来更多的制度摩擦，意味着更大的治理障碍。现实的问题摆在哪里，每个部门都有某些与问题相关的职权，但却又没有完全解决问题的权能，还缺乏组织协同共治的途径和方法，以至于许多问题被漫无休止地拖延和推诿，既耗费精力，又浪费资源。
下面一根针，上面千条线，社会问题是系统性和整体性的，而基层治理通常是分层级和分部门的，最后必然形成了广泛的错位难题。就此而言，基层治理尤其需要以具体的事务为中心，聚焦困扰人民群众的棘手问题，推动各方面力量的协同共治，切实提高问题解决的效率。正如当前“高效办好一件事”和“高效处置一件事”等改革实践所表明，基层治理现代化需要开发数字技术的应用场景，建构卓有成效的治理机制，以集中和整合治理资源，多维度打造治理合力。值得指出的是，现代信息技术的深入应用，推动了政府数据的共建共享，还可以打破部门之间的壁垒，建构简约而流畅的处置链条，不仅链接和整合了分散的治理资源，也形成了连贯而可控的管理闭环，提升了治理效能。
推动社会多元力量的参与
人民城市人民建，人民城市为人民，良好的治理必须是开放参与的治理，而基层治理又是人民群众能够参与得了的地方。这就需要坚持发展全过程人民民主，开辟和畅通社会参与的渠道，推动社会力量参与到基层治理过程中来。不管是市场的力量，还是社会的力量，都具有各自的优势和潜能，在基层治理过程中发挥着不可替代的作用。面对日益多元化和差异化的社会，大包大揽的做法注定是会失灵的，任何单边化的行动也是行不通的，而理想的办法就是坚持发扬民主精神，开辟社会参与的通道，比如发展多样化的协商议事机制，促进相互之间的良性互动，通过协商对话来谋求问题的解决，提高基层治理的共识性水平，最终提高人民群众的获得感、归属感和幸福感。
基层社会从来不是世外桃源，不仅需要快捷舒心的优质服务，也需要令行禁止的有效管理。社会固然包含大量可以妥协或通融的事务，但也存在许多需要管控的难题，对于那些恶意为之的、不讲道理的甚至违法的问题，尤其是需要雷厉风行的严格执法。此外，有事好商量，有事能商量，寻找最大公约数，说起来容易做起来难，这不仅需要开发良好的协商技术规则，更需要在操练中提升参与者的民主素养。实际上，基层协商治理也还存在程序流程不规范、协商内容不充分以及协商结果难应用等问题。协商共治固然代表了参与式民主的理想，也具有广泛的群众基础，但基层治理也需要避免旷日持久的消耗战，致力于快刀斩乱麻地高效解决问题。这就需要基层干部积极行动起来，既要有责任心，更要有担当，聚精会神投入基层治理中去，夯实好良政善治的底座。（作者系上海交通大学中国城市治理研究院院长助理、教授、博士生导师）
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