郑青蓝
金华市中级人民法院干部
要目
一、宅基地及农村房屋分割的实务困境
二、宅基地及农村房屋分割审判困境原因分析
三、宅基地及农村房屋分割的审判规则构建
当前，涉宅基地及农村房屋的纠纷越来越多，且案情复杂多样，在不动产统一登记尚不完善的情况下，在农村房屋买卖合同、宅基地使用权纠纷、分家析产纠纷、离婚纠纷等案件中，对于宅基地及农村房屋分割问题存在法律及法理依据欠缺、实物分割操作规范不明确、行政司法良性互动不足等问题，导致司法裁判不统一，甚至无法自圆其说直接影响司法公信力。通过引入三权分置政策的相关理论，对相关法律问题的解决提供有力的理论支撑，同时对合法建筑确权、违章建筑权益保障、实物分割操作标准、拆迁利益分配等裁判内容进行规范，为行政与司法划清权力边界，有效提升宅基地及农村房屋的经济效用，保障农民权益，推动乡村振兴，促进社会和谐稳定。
2018年，党中央出台“三农”一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出了实施宅基地三权分置的政策。三权分置是指宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地及农房使用权三权分置。但在这一重大创新改革进行中，有关农户资格权的法理研究、宅基地三权分置的具体实现形式等方面仍需进一步探索，反映到司法领域，三权分置相关理论尚未能在司法裁判中充分应用。因此，根据三权分置理论进行裁判说理，增加裁判的可接受度，同时通过司法裁判来进一步验证三权分置政策的科学性及可行性，也是司法裁判所要追求的价值目标。笔者以实务案例为切入口，通过引入三权分置理论对案件裁判作一些思考，以期对统一裁判规则的确立作出一定的探索。
一、宅基地及农村房屋分割的实务困境
近年来，宅基地及农村房屋相关纠纷呈上升趋势，类型也趋向复杂化。以某地区法院受理的涉宅基地使用权和农村房屋纠纷案件为例，2017年至2019年，受理相关案件分别为298件、480件、685件，逐年上升61%、42%。相关案件类型主要包括以下几类：
案例一：甲与乙生育一女丙，后乙离家出走，并与他人生育丁和戊，后乙又回来与甲重新共同生活，并共同经营早餐店。其间，该村旧村改造，甲与乙共同建造两间半五层房屋一幢，其中经审批的为五层，半层为违章建筑。后甲病故，房屋一直由丙占有使用，乙将丙诉至法院，要求确认对房屋的所有权，并实物分割上述房屋。
案例二：A作为户主于1992年提出建房申请，房屋于1994年建造，B（已死亡）、C、D均是建房申请人之一，是A之妻、之女、之子。C于1991年出嫁，其农业户口直至2008年迁出，D户口一直在该集体经济组织。2008年，讼争房屋涉及拆迁安置，C、D诉请法院要求分割属于其所有的财产份额。
案例三：小张与小李原系夫妻，老张与老王系小张的父母。1993年，老张领取《集体土地建设用地使用证》，2007年，老张签订拆迁补偿协议书，获得拆迁补偿款610698元，其中宅基地区位补偿款329967元、房屋及附属物重置成新价补偿款223196元，各项补助与奖励费57535元。补偿协议中注明家庭人口包括老张、老王、小张、小李，每人享有45平方米优惠住房面积。2008年，小张与小李经法院判决离婚。现小李诉请法院要求判令老张、老王、小张给付拆迁补偿款20万元且不得占用其因拆迁所得的优惠购房资格。
以上案例均涉及宅基地及农村房屋分割问题，有实物分割也有价值补偿，还有拆迁款分配等情形。实务中，对于农村房屋实物分割适用什么标准？未办理产权证的情况下是确认所有权还是使用权？违章建筑如何保障权利？宅基地使用权及地上房屋所有权分属不同主体时，应如何分割？非宅基地使用权人及房屋所有人，是否享有拆迁利益等问题，尚未有统一的裁判规则，甚至出现裁判障碍而驳回的情形。具体表现在：
房地一体论还是房地分开论
宅基地使用权及地上房屋分割问题，首先必须明确房屋与其占用范围内宅基地的关系。关于房屋与土地的关系，即土地和房屋等建筑物的权利是否可以分开作为相互独立的不动产，存在两种不同的立法例。一是以德国、瑞士民法为代表，认为建筑物及其他地上定着物应为土地的一部分，不能构成独立的不动产。如德国民法典第94条规定：“附着于土地上的物，特别是建筑物，以及与土地尚未分离的出产物，属于土地的主要组成部分。”二是以日本民法为代表，认为土地和定着物都为独立的不动产，定着物可以独立于土地而存在，并不是附着于土地的财产。在我国，根据物权法规定，宅基地使用权是物权中的用益物权，宅基地是农村集体所有，而宅基地上的建筑物归个人所有。在确认权利归属时，宅基地及其地上建筑物为两个不同的客体，但在流转时，我国实行房随地走、地随房走的房地一体主义原则。因此，有观点认为，房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权具有不可分割性，在处理农村房屋分割时，必须对宅基地使用权进行同步分割，否则不符合房地一体原则。那么，在宅基地使用权与房屋所有权人非同一的情况下，如儿媳共同参与建造房屋，但其非宅基地使用权的申请人，进行实物分割的法理基础是什么？以及如若进行价值补偿，是否需要对宅基地使用权及房屋所有权进行分别评估作价均是实务中亟待明确的问题。
违章建筑能否确权尚无定论
因历史及管理因素，违章建筑在我国农村及城市郊区广泛存在，如果一味强调对违章建筑的打击，不利于解决问题，更不利于社会的和谐稳定。违章建筑本身不具有合法性，对违章建筑的处理更多需要依靠行政职能，司法过多介入违章建筑权属的处理，不仅有僭越行政之嫌，还会导致权利归属认定的混乱。但违章建筑虽不能经登记取得所有权，产生公示效力，但由于对违章建筑实际控制和管理的占有状态，以及产生的相关收益，却是现实存在的利益且应受到法律保护。如《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》第2条、第5条规定的精神，即使租赁合同因标的物为违章建筑而无效的情形，出租人仍享有向承租人收取房屋占有使用费的权利。此外，违章建筑基于拆迁而产生补偿，或是基于买卖而发生赔偿等情形，都是法益所保护的客体。司法并不能拒绝裁判，在当前法律规范缺失的情况下，对违章建筑如何实现权利保障，仍然是需要面对和解决的难题。
未经登记能否确认权属存在分歧
不动产应办理不动产登记，但我国至今尚未建立完善的农村房屋登记制度。因此，当事人会对未办证的新建房屋提起确权之诉。有观点认为，在行政机关未办理权属证书前，法院不宜直接确认房屋所有权。一方面，是否违章建筑不是司法所能审查的职能范围，另一方面，如若司法对所有权予以确认，仍然会存在无法办证，以及当事人通过司法裁判绑架行政机关的可能性。因此，以未办理产权证书不符合起诉条件为由驳回当事人起诉。也有观点认为，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第21 条规定，“离婚时双方对尚未取得所有权或者尚未取得完全所有权的房屋有争议且协商不成的，人民法院不宜判决房屋所有权的归属，应当根据实际情况判决由当事人使用。当事人就前款规定的房屋取得完全所有权后，有争议的，可以另行向人民法院提起诉讼。”应对房屋确认使用权。
实物分割还是价值补偿适用情形不明确
对于房产这一特殊的不动产，与大多数财产一样，在司法实务中，主要的分割方式有实物分割、变价分割、折价分割等。但不论以何种方式分割，有一个基本的原则，即发挥房屋的最大效用，尽可能避免减损其价值。我国物权法规定：“共有人可以协商确定分割方式。达不成协议，共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的，应当对实物予以分割；难以分割或者因分割会减损价值的，应当对折价或者拍卖、变卖取得的价款予以分割。”但是，减损价值的判断依据和标准是什么，现行法律并无明确规定，导致实务中，自由裁量空间较大，缺乏操作标准。
二、宅基地及农村房屋分割审判困境原因分析
1.法律规范缺失
关于宅基地及农村房屋分割的法律规范，仅在物权法中有零星规定，对于审判实务中复杂的个案情况并不能完全适用，特别是对于非宅基地使用权人享有地上房屋的情况下，应如何分割，以及分割后产权登记、确权等问题，均没有明确的操作依据，关于违章建筑仅规定于地方性法规和部门规章中，且对违章建筑的界定以及主管部门等规定也不尽统一，法官裁判依据欠缺，出现类案不同判的情形。
2.理论依据不足
宅基地使用权的社会保障功能和经济效用功能价值取向和基本规则是相互对立的，而且难以协调。社会保障功能要求按照身份方式配置资源，旨在实现公平正义；经济效用功能要求按照契约规则配置资源，旨在追求经济效率。既要考虑宅基地的社会保障功能又要考虑经济效用功能，本身就使法官在裁判过程中无所适从，也无法作出鱼和熊掌兼得的裁判结果。不论是偏重经济效用，从而肯定宅基地使用权的流转功能，还是偏重保障功能，从而尊崇宅基地使用权的资格身份限制，都会使裁判结果遭遇缺乏理论支撑的尴尬，无法实现理论证成。
3.现实纷繁复杂
当前，我国尚未建立完善的农村房屋登记制度，加上宅基地以户为单位申请，实行“一户一宅”政策，集体经济组织成员持有宅基地使用权证登记的权利人仅为户代表，真实的农村房屋权利主体与登记的宅基地使用权户主并不一定对应，房屋出资建造、申请用地人也并不一定是户主。再者，随着城镇一体化的发展，农村进行有机更新改造力度加大，完成新农村建设后，农村城镇化、拆迁安置等导致土地和房屋升值，宅基地的社会保障功能逐渐向经济功能转变。因此，涉宅基地使用权及地上房屋分割问题，不仅要对上述权利状态进行谨慎的事实审查，还要对宅基地使用权及地上房屋价值及增值问题作出清晰判断。
4.常态监管缺位
司法机关与行政机关缺乏常态化的沟通协调机制，如案涉房屋能否办理产权证件，能否认定系违章建筑等情形，经常是司法裁判的前置审查程序，此时都需要行政机关的积极配合。实务中，都是司法机关在主导，行政机关配合积极性并不高，改革试点地区，也仅是个案的沟通协调，尚未形成制度机制。此外，行政主管部门对违章建筑处理不及时，各地对违章建筑监管主体不统一，依靠集中行政资源突击式整治，没有形成稳定的常态监管机制，缺乏从根本上杜绝违章建筑产生的制度机制。
三、宅基地及农村房屋分割的审判规则构建
理论证成，三权分置政策的司法运用
根据阿尔钦定义，产权是一个社会所实施的选择，是一种经济品使用的权利。产权不是一个权利，而是一束权利，它一般由使用权、收益权和流转权构成。产权具有可分割性，可以被分解和重组，不同的权利主体可以拥有使用权、收益权和交易权中的一项或几项权利。在市场经济条件下，土地作为一种商品，可以被界定为产权。土地的用途具以及地上建筑物均具有多样性。因此，土地产权具有经济、社会和政治等多维属性。现行宅基地使用制度是由集体经济组织拥有所有权，把宅基地占有、使用、收益、处分权能从所有权中剥离，形成一个广义的宅基地使用权，也就是一个权利束，但这一制度存在着功能超载和价值冲突问题，反映到司法领域，会出现宅基地使用权与其地上房屋所有权非同一及无法分割的冲突。因此，为适应现实社会生活需要，必须将宅基地使用权进一步分解和组合，即分解为资格权和使用权。宅基地资格权具有社会福利的权能，承载着社会保障功能；宅基地使用权则具有流转处分的财产性权能，单纯地承载经济效用的功能。也就是说，宅基地所有权、使用权、资格权实行三权分置政策，不仅可以解决使用权制度超载，使产权的权能和功能匹配关系更为合理，边界更为清晰，而且还使资格权与使用权彼此不再相互制约，有利于兼顾公平和效率。
因土地与其上建筑物在自然性质上不可分离，对我国现行法律中关于土地权利与建筑物权利关系的规定理解也不尽相同。从宪法及相关民事法律中对土地及公民个人财产等的规定看，现行法律将土地与房屋等建筑物是分别作为独立的不动产对待的。宪法在规定土地属于国有和集体所有的情况下，第13条又规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”民法通则第75条也规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。”从上述法律规定看，我国法律承认建筑物所有权与其占用范围内的土地所有权相分离的原则。因此，宅基地使用权与农村房屋所有权在使用上存在自然一体性，但在价值上仍是相分离的。房屋及其附属设施必然要占用一定的土地，离开土地，房屋就失去了价值，实际也是对公民私有财产权的限制的。宅基地使用权及地上房屋属于不同权利人的事实客观存在，此时，有必要引入三权分置政策及相关理论，才能更充分地享受权利保障。笔者认为，在房地非同一权利人的情形下，如非集体经济组织成员与集体经济组织成员基于继承共同取得农村房屋后，主张对房屋进行实物分割的情形，非集体经济组织成员不享有宅基地资格权，但基于地随房走理论，房屋所有权人仍然可以享有宅基地使用权，此时可以通过司法裁判对地上房屋进行分割，一定程度上消除了权利正当性以及合法性的质疑。但此时，宅基地使用权及房屋所有权能否流转，以及流转时，是否需向村集体经济组织缴纳费用等问题，仍然需要进一步研究探讨，特别是要防止因流转而出现利用宅基地建造别墅大院或改变宅基地用途的情形。采用价值补偿方式进行分割时，则必须要分别考虑宅基地使用权、资格权及农村房屋相应的价值，进行合理量化后再予以公平分割，在确定房屋权利归属时，则应优先保护宅基地资格权人。
完善立法，使司法裁判有法可依
建议尽快将三权分置政策入法，将政策上升为法律，使司法裁判有法可依，加强裁判的说服力及可接受性。建议地方立法机关加强调研，在不违背上位法的情况下，结合本地区违章建筑情况及当地政策实际，制定有关违章建筑权属问题的规范性文件，对确实因历史原因造成且无法或不宜拆除的违章建筑，在完善相关手续的情况下，予以有针对性的保护，以及拆除违章建筑后的合理补偿、违章建筑收益的合理保护等问题，都需要通过立法予以明确规定。
统一规则，推进纠纷类案同判
1.合法建筑确认所有权的路径选择
对于合法建筑，以确认所有权为原则，以不确认所有权为例外。基于买卖而取得农村房屋的，如若符合合同有效情形的，当事人要求确认合同效力及房屋所有权时，人民法院应予准许；基于继承或合法建造而取得的，根据法律规定，因继承取得物权的，自继承开始时发生效力。因合法建造的事实行为设立物权的，自事实行为成就时发生效力，农村房屋基于合法建造的事实行为或继承而取得物权，该权利自始享有。因此，农村房屋所有权并不受是否办理产权证件的影响。国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。对房屋等不动产进行登记，属行政机关的行政管理权，本身与当事人享有物权并不矛盾和冲突。如若仅仅确认对农村房屋享有使用权，将侵害当事人对房屋在一定限度内的收益、收分权，如在集体经济组织内部进行转让等权能的实现。同时，对于个别特殊案件，由于历史原因，在向行政机关发函后仍无法查明是否属于合法建筑、对多个权利主体无法查清等情况的，可以不作所有权认定，属于起诉不适时驳回起诉，或者因证据不足驳回诉讼请求，但不宜简单基于未办理产权证件而驳回起诉，如果当事人要求进行分割的，基于纠纷处理的考虑，可以确认各自享有使用权的范围。当然，在实务操作中，宅基地产权证件的办理需要家庭成员的配合，村委会的确认等程序，行政机关亦有相应的操作流程，均需在裁判文书中进行详细的说明，并对当事人进行释明，使当事人及社会公众逐步认识到司法确认所有权与行政机关颁发产权证件是两回事，两者不能等同，不能以司法裁判要求行政机关必须办证。案例一中，其中五层系经合法审批，最上面半层系违章建筑，均是甲和乙的夫妻共同财产，现乙基于共同所有要求分割并确认所有权，并不受产权证件办理的影响，故最终判决乙享有房屋所有权，不动产产权登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。对不动产进行登记属行政管理权，因此，在裁判文书中进行说明，乙和丙能否对房屋进行登记以及如何登记，由不动产管理部门进行具体操作。最终，充分参考各楼层的租金、双方家庭情况等，判决房屋地下室、一楼、二楼归乙所有，三楼、四楼、五楼归丙所有。
在分家析产、离婚等纠纷中，经常会出现要求分割农村房屋的情形，根据宅基地使用权及农村房屋的不同权利主体实际，主要有以下几种情况：一是家庭成员或者夫妻一方既享有宅基地资格权、使用权，同时又在宅基地上建造房屋，则其要求分家析产或离婚财产分割时，按照公平原则进行分割；二是不享有宅基地资格权的家庭成员或夫妻一方，如果有证据证明其系农村房屋的出资建造人，则其系房屋所有人，同时也是宅基地使用权人，请求分割农村房屋时，法院应予以支持，并根据其出资比例、居住情况等因素进行分割，对享有宅基地资格权的当事人可以考虑适当多分；三是享有宅基地资格权人未对房屋建造进行出资，如儿媳或者女婿，特别是仅由夫妻另一方的父母出资时，未出资的媳或婿在离婚要求分割财产时，法院应予准许，但在具体分割份额时，如果农村房屋为夫妻共同财产的，根据《〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第22条规定进行处理；如农村房屋为包括出资父母在内的家庭共有财产的，分割应对父母出资情况进行充分考虑；四是不享有宅基地资格权、使用权，亦未对房屋建造进行出资的，属于夫妻一方婚前财产或其他家庭成员财产，媳或婿要求分割的不予准许。上述列举的第二、第三种情形，出现房屋所有权与宅基地资格权人非同一，但根据我国“地随房走”“房随地走”的基本原则，房屋所有权人与宅基地使用权人仍为同一，在涉及房屋分割时，对于相关的宅基地资格权、使用权及房屋价值都应进行量化，不论是通过评估确定的地价、房价，还是在拆迁安置时体现的宅基地区位补偿价、房屋价值、安置房分配，公平合理地进行实体处理，此时宅基地资格权即是一种身份权，同时也要给予适当的价值考量。案例二中，C在申请建房前已经组建家庭，亦无证据证明对案涉房屋建造作出贡献，故认定其对拆迁房屋不具有财产性权利，不能据此分割被拆迁房屋建造价补偿，由于房屋被拆迁时，其为宅基地使用权人，故对被拆迁房屋占地面积区位补偿和安置面积享有分割权利，因B已经死亡，宅基地使用权由A、C、D享有，故C对宅基地使用权可分割三分之一的利益。建房时D已经参加工作，作为家庭成员对建房亦有贡献，但其贡献明显小于A、B，故确定D享有房屋所有权份额为五分之一，同时享有宅基地使用权三分之一份额利益。
2.实物分割统一标准的确立
根据农村房屋多层、多房的特点，在不影响其他共有人使用的情况下，对农村房屋可以进行实物分割。根据规定，共有人可以协商确定分割方式。达不成协议，共有的不动产可以分割并且不会因分割减损价值的，应当对实物予以分割；难以分割或者因分割会减损价值的，应当对折价或者拍卖、变卖取得的价款予以分割。对于价款分割的，确定各所有人份额后，分割并不困难，实务中遇到问题较多的是实物分割问题。农村房屋进行实物分割主要考虑各楼层以及各房屋结构上是否相对独立，是否具有相对独立的使用价值，是否具备登记的可行性，以及实物分割是否会使房屋的价值减损等因素。如上述案例一中，双方均要求享有房屋所有权，经审查，认为存在实物分割的可能性，则不宜采用价值分割的方式进行。具体实物分割时，应解决的问题是，案涉房屋是否存在空间上分割的可能性，考虑到房屋各楼层相对独立，包括能够独立进行水电安装等情形。案例一中，房屋除部分用于居住外，大部分通过出租体现其经济价值，而各楼层以及各房屋结构上相对独立，亦通过与行政部门沟通，确定具备分别登记的可行性，因此，实物分割不会使房屋价值减损，同时考虑双方要求享有房屋份额的态度都十分坚决，故最终以实物分割的方式确认所有权。
3.拆迁利益等价值分配考量因素
司法实务中，存在最多的纠纷是，农村房屋拆迁补偿，此时，实物分割转化为相关权利人的利益分配问题。农村房屋拆迁补偿原则上分为房屋补偿和宅基地使用权补偿，有时还考虑人口因素。房屋拆迁的补偿，应当明确房屋所有权人，以确定房屋拆迁补偿款的归属。宅基地使用权人的确定不仅仅根据宅基地使用权证载明的权利人，还要结合宅基地审核表中登记的权利人以及必要时村委会的证明。此类纠纷的处理，还要看具体的拆迁政策，是根据人口因素还是根据房屋面积来计算拆迁利益。如果是根据人口因素，只要具有村集体经济组织成员身份，即享有宅基地资格权的，必须要保障“居者有其屋”，此时不考虑其对房屋的审批、建造的贡献，均应按人口份额享有拆迁利益，如离婚后的儿媳或者女婿，仍为集体经济组织成员的，仍应享有相应的利益，法院一般会给予支持；如按照原有农村房屋面积进行安置的，因婚姻关系引入成为集体经济组织成员，但并不享有相应房屋的宅基地资格权，对农村房屋建造亦不存在贡献的，其要求分配拆迁利益时，一般不予支持。拆迁时给付宅基地区位补偿款是根据土地使用面积计算的，非宅基地资格权人，如审批建房之后因婚姻关系而户口迁入的儿媳或女婿，不应享有该部分补偿。但是，如果该人口系居住在拆迁房屋内，亦属拆迁安置人口，其主张各项补助及奖励费，以及按人口面积享有的优惠住房面积的政策利益，法院应予支持。如上述案例三中，法院审理认为，案涉拆迁房屋登记在老张名下，被拆迁房屋在小张和小李结婚前已建成，小李不享有房屋份额，而拆迁时给付宅基地区位补偿款是根据土地使用面积计算的，而不是按照拆迁人口给予的补偿，涉案宅基地使用权审批时，小张和小李尚未结婚，因此小李不享有该部分补偿。搬离拆迁房屋、配合拆迁工作，与每名拆迁安置人口均密切相关，需要每名拆迁安置人口配合，小李作为被拆迁安置人口，拆迁单位给付的搬家费、提前搬家奖、重点工程配合奖中应有其份额，小李亦应享有每人45平方米的优惠住房面积的政策利益。
4.关于违章建筑权利保障路径
法律之所以要保护占有，并不一定是为了寻求对真正权利人的保护，而是为了维护社会财产秩序和生活秩序的稳定。根据土地管理法规定，农村房屋必须经过相应的审批手续，才属于合法建筑，对未经审批或超过审批面积等建造的房屋及构筑物等设施，属于违章建筑。违章建筑本身不具有合法性，但并不代表违章建筑相关权利可以不受法律保护。最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》的规定第21条规定，“对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。”该规定虽是针对国有建设用地房屋的，但对于其中是否违法建筑的认定系属于国家有关行政机关的职权范围的规定，同样适用于农村房屋是否违章的认定。笔者认为，对于违章建筑，民事诉讼不作司法处理，并在裁判文书中进行明确说理，避免出现司法权僭越行政权的现象。但要注意一点，司法对违章建筑不予确权，应理解为不予确认所有权。基于违章建筑的历史原因及现实客观性，在查清违章建筑的建造主体等事实情况下，可以对违章建筑的使用权进行认定并对据以产生的利益给予同等司法保护。案例一中，最上面半层系未经合法审批的违章建筑，当事人诉请分割，且能够查清确系由甲、乙婚姻关系存续期间建造。笔者认为，在行政机关确认违章建筑并予以处理之前，可确认丙对该半层房屋享有使用权。是否认定违章建筑以及处理问题，由行政管理部门执行。
健全机制，加强行政与司法良性互动
行政机关办理宅基地及农村房屋产权证件，有相应的要求和严格的程序，对于未办理产权证件，又符合司法确权条件的案件，在作出司法裁判前，务必要与行政机关进行必要的沟通，提高裁判的可执行性。因此，建议行政机关与司法机关建立常态化沟通协调机制，明确对接部门及对接流程，既要防止司法权僭越行政权，又要防止行政不作为。对于确实无法办理产权证件的，司法确认所有权时必须要十分慎重，只能是极个别现象。同时，要加强行政执法人员的法律意识和职业操守，科学、规范地认定、处理违章建筑，为司法解决违章建筑权属纠纷提供更确凿的事实依据和更准确的价值判断，实现司法维护社会秩序和生活秩序的终极目的。
