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随着我国天然气市场发展，管道燃气日益普及，居民生活便利程度大大提高。但在燃气工程安装过程中仍然存在部分不规范行为。今年6月，国家发改委发布《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》，以进一步规范城镇燃气工程安装行为，加强工程安装收费管理。应该说，这是我国城市燃气行业发展进程中的关键事件，也是市场化改革的重要一步。
城市燃气初装费在行业发展初期起到弥补市政管网建设资金不足、补贴更新改造及维护成本、提升供气安全水平等作用。 在我国，居民用气一直是低价供给，与工商业气价之间存在交叉补贴，初装费可以在一定程度上弥补交叉补贴，提高燃气企业供气积极性，其作用应充分肯定。 当前，我国天然气仍处于成为“主体能源”的快速发展阶段，在终端气价改革尚未到位的情况下，燃气初装费改革不是“存”或“废”的问题，而主要是如何“规范”的问题。
（文丨 吕淼）
改革势在必行
供给侧结构性改革中的关键——降低成本的“诉求”，要求改革城市燃气初装费。
十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期。要以供给侧结构性改革为主线，供给侧结构性改革要求调整经济结构，实现要素优化配置，提升经济增长质量和数量。“三去、一降、一补”是实现上述目标的主要任务，“降”就是降成本。我国用能成本高已成为影响经济高质量发展的最大阻碍之一。随着从去年开始的天然气消费量不断攀升，天然气消费增幅重新跨入双位数增长阶段，降低天然气使用成本已经成为能源领域降低成本的重点内容。城市燃气行业领域改革要以供给侧结构改革为指引，着力降低用能成本，妥善处理好初装费问题。
油气体制改革文件提出促进天然气配售环节公平竞争的任务，要求改革城市燃气初装费。
2017年颁布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》要求通过全产业链的市场化改革，打破垄断，促进竞争，建立公平竞争、开放有序和市场对油气资源配置起决定性作用的现代油气市场体系。改革将从体制上打破上游垄断，引入竞争，形成多元天然气供给格局。推动中游管网独立和第三方准入，吸引社会资本进入管网及储备设施领域，加快推进基础设施建设。加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争，最终形成多元供给、多买多卖的竞争格局。
同时，改革方案还要求按照“管住中间、放开两头”的价格改革要求，逐步放开天然气领域竞争性环节价格，形成主要由市场决定价格的机制，政府定价范围主要限定在网络型自然垄断环节。从整个改革进程看，上游和中游的改革任务基本完成，国家管网成立迫在眉睫，下游配售环节将进一步提升竞争水平，部分城市的配气价格成本监审工作已经于去年开始。我国城市燃气行业仍处在快速发展期，燃气企业数量较多，市场竞争性较强。随着油气体制改革的推进，配气环节改革力度逐步加大，将逐步厘清燃气企业配气服务与延伸服务的关系，使燃气企业聚焦主业、剥离辅业，逐步培育燃气工程安装市场主体，完善市场监管制度。
天然气价格改革上中下游逐步规范的现状，要求改革城市燃气初装费。
从改革脉络看，天然气价格改革自上而下，从上游、中游逐步向下游延伸，从跨省长输管道到省内短途管道，再到城市配送管道的全产业链价格监管体系基本建立。十八届三中全会提出，完善主要由市场决定价格的机制，推进水、石油、天然气、电力等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。2016年，国家发改委出台了《天然气管道运输价格管理办法（试行）》《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，推动中游长输管道价格监管。2017年，出台《加强地方输配价格监管降低企业用气成本的通知》，明确不得增加不必要供气环节和收费。今年，出台《指导意见》，明确配气价格监管基本规则框架，加强配气延伸服务收费监管，明确没有实质意义的费用不得收取，规范过高收费。一系列改革措施出台并细化和落实，表明城市燃气是下一步价格改革推进的重点领域，亟待厘清和规范与配气价格有关的各类收费项目。
政府对自然垄断行业监管力度的不断增强，要求改革城市燃气初装费。
燃气初装费为城市燃气基础设施建设提供了重要的资金保障，对于城市燃气普及和行业发展发挥了重要作用。随着市场化改革的推进，国家不断加强对自然垄断行业监管，客观上要求推进初装费改革。2017年以来，国家出台多份文件，明确监管顶层设计，细化监管思路。在市场管理上，重视反垄断调查及处罚；在价格管理上，着力打开成本黑匣子，让企业公开成本信息，加强成本监审。
2017年11月，国家发改委发布新修订的《政府制定价格行为规则》和《政府制定价格成本监审办法》，要求建立健全以“准许成本 合理收益”为核心、约束与激励相结合的网络型自然垄断环节定价制度，准确核定成本，科学确定利润，严格进行监管。给垄断行业定价戴上成本监审“紧箍咒”，是我国自然垄断行业监管的重大制度创新。此外，从2017年11月开始，国家发改委开展为期8个月的全国城市供水、供气、供暖、电信领域价格重点检查，重点检查“燃气管道安装工程中的乱收费行为”。监管政策不断完善，反垄断力度也不断加大。2017年，湖北5家燃气企业、宿迁中石油昆仑燃气公司均因初装费涉嫌垄断燃气工程安装市场被罚，在燃气行业影响较大。此外，有关初装费的争议持续不断。无论是居民用户，还是工商业用户，均对初装费的收取有不同声音。
多方关系需妥善处理
因此，在进入高质量发展的新时期，亟需按供给侧结构性改革的总体要求，把握油气体制改革和天然气价格改革脉络，顺应自然垄断监管力度不断加大的趋势，稳步推进城市燃气初装费改革。 由于燃气行业事关民生，所以仍需妥善处理好以下四个关系：
处理好改革与发展的关系
需要统筹配气环节价格改革与初装费改革，在当前居民天然气价格调整不到位、供气设施更新改造及维护资金来源缺乏保障的情形下，应在维持市场稳定、促进行业健康发展、保障供气安全的前提下进行改革。
处理好降本减负与行业安全的关系
降本减负不能以牺牲行业安全和企业正当利益为代价，要适度、适时，稳步推进。对于文件中提出的“对于燃气企业为排除用气安全隐患而开展的燃气表后至燃具前设施修理、材料更换等服务所需费用，纳入配气成本统筹考虑，不再另行收费”，鉴于目前城市燃气承担着燃气安全供应的重大责任，需要有计划的先期投入大量资金对户内燃气管线和表具等设施进行定期的防范性检查维护，尽量做到早发现隐患、早处置危险，以免酿成灾祸。因此，对于企业已经或者未来将要用于排除安全隐患的投入，在公允成本的前提下，应允许企业收取一定费用。
此外，还应妥善处理燃气工程安装市场放开与供气安全责任之间的衔接，加大对社会化工程安装主体的资质审查和监管力度，规定其对后续安全供气承担一定连带责任，确保安全供气。
处理好与配气价格改革相协调的关系
按照《指导意见》规定，红线内设施更新维护可计入成本通过配气价格回收。但计入成本可能带来居民用气价格上涨，在现行价格体制下，居民气价上涨空间有限，很难一步到位，也难以完全弥补企业更新维护费用支出。同时，按现行有关规定，城市配气价格不得高于一定标准，也限制了配气价格的弹性空间。因此，需统筹协调初装费改革与配气价格改革的关系，反映企业正当权益和要求，确保企业经营积极性。
理顺政府、企业和用户的权责关系
政府需承担相应责任，向燃气企业足额转移支付建设资金或提供补贴，并明确后续维护、更新改造的资金来源。燃气企业做好安全供气和后续更新维护工作。用户要强化能源是商品的意识，配合推进市场化进程。
（作者系燃气行业从业人士，本文仅代表个人观点）
End
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出品 | 中国能源报（ID：cnenergy）
责编 | 卢奇秀
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