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中美知识产权保护解读
刘海波1,2 古谷真帆3 张亚峰1
1 中国科学院科技战略咨询研究院
2 中国科学院大学公共政策与管理学院
3 日本东京大学未来前景研究中心
美国作为世界贸易大国和金融大国，一直把国际贸易政策作为其实施国家竞争战略的重要手段。中美经贸摩擦中的一个主要焦点是知识产权问题，而根本上是大国之间的经济争霸。随着中国经济实力和科技实力的崛起，中美之间的差距不断缩小，美国为维护其全球地位，不可避免地重拾当年对付日本的贸易战武器。对知识产权在国际贸易中的地位和作用，保持清醒、正确的认识，才能更好地发挥其作用，妥善解决中美经贸摩擦。
近年来，随着世界主要经济体开发和运用新知识、新技术力度的不断加大，国际贸易中的知识产权含量持续提升，与知识产权相关的贸易纠纷和贸易壁垒也大量涌现。2018 年 3 月爆发、迄今仍在蔓延的中美经贸摩擦的起点和焦点就是知识产权。
历史在重复中进步。美国作为世界贸易大国和金融大国，一直把国际贸易政策作为其实施国家竞争战略的重要手段。20 世纪 50 年代中期—90 年代中期的日美贸易摩擦与当前的中美经贸摩擦至少有两点相似之处：
日本和中国都是贸易摩擦发生之时美国贸易逆差的主要来源国；
贸易摩擦发生之时，日本和中国的经济都处于快速崛起之中，科技实力同样快速提升。
本文研究日美贸易摩擦中知识产权因素的作用，探析了知识产权与国际经贸的关系，对我国制定应对中美经贸摩擦的知识产权策略，提出值得参考借鉴的地方。
日美贸易摩擦简要回顾
20世纪的日美贸易摩擦，从爆发的起因看，主要是美国国内有关产业的企业、团体的不满、抗议，美国政府对国内高技术产业竞争力快速下降的政治焦虑，以及这种不满、抗议和政治焦虑之间的相互强化效应。从涉及的产业部门看，随着日本战后经济的恢复、高技术产业的勃兴，摩擦的重点产业渐次从纺织、钢铁、彩电发展到汽车、电信和半导体。其中，20 世纪 70—80 年代的半导体问题是日美贸易摩擦的一个转折点，标志着从“产品摩擦”到以知识产权为核心的“技术摩擦”的转变。
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从解决的模式看，基本是混杂着各种措施的“鸡尾酒”模式。这些措施包括：日本对美国出口自主限制、增加到美国投资，美国提高关税、联合主要发达国家迫使日元升值，以及日美阶段性的产业协议和一揽子的经济结构协议。从解决的效果看，日本企业、产业在强烈外压中，通过规制改革和自主创新走向了更高的发展阶段。
在贸易摩擦过程中，美国对日本贸易施压的主要类型包括 3 个方面：
自愿出口限制（Voluntary Export Restraints）和其他出口限制措施（如有序销售协定，Orderly Marketing Agreement），主要体现在纺织、钢铁和彩电行业（表 1）；
市场准入措施，包括启动“特定行业市场导向协议”（Market Oriented Sector-Selective），建立“结构性经济对话双边工作组”（Structural Economic Dialogue），签订《美日结构性障碍问题协议》（The U.S.-Japan Structural Impediments Initiative）等方面；
导向结果型措施，旨在寻求美国单方利益，具体举措如“超级 301 条款”，典型代表是半导体行业（表 1）。
日、美解决贸易摩擦的政策手段
在直接贸易手段之外，美国还在金融、汇率等方面对日本进行多维度打压。1985 年 9 月，美国、日本、联邦德国、法国和英国签署“广场协议”，旨在通过各国政府调整利率水平引导美元贬值，进而达到增强美国产品出口竞争力的目的，最终改善美国大规模贸易逆差的状况。在“广场协议”后，日元升值，日本由于过度依赖出口和投资，导致贸易顺差与出口增速均有所回落。
日美贸易摩擦中的知识产权因素
里根政权强化国际贸易中的知识产权作用
1981 年，里根政权起步时，美国贸易逆差进一步扩大，高技术产业的竞争力快速下降是重要原因。在 1955—1980 年的 25 年间出口到经济合作与发展组织（OECD）各国（除美国外）的高新技术产品中，美国的市场占有率从 35.5% 下降到 19.9%。而这一时期迅速崛起的高技术的代表是微电子技术，微电子技术是信息技术的基核，其带来的冲击是全产业、全社会和全世界的。
为了研究对策，美国总统里根于 1983 年 6 月组建了由学术界、工业界代表组成的“总统产业竞争力委员会”（President’s Commission on Industrial Competitiveness），任命信息技术领军企业惠普公司的总裁约翰 · 扬（John Young）为委员会主席。这个委员会分别于 1985 年 1 月、1987 年 4 月和 1988 年9 月向里根提交政策研究报告，每个报告都有明确、具体的加强知识产权保护以提高美国产业竞争力的建议内容。
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其中，发表于 1985 年的第一个报告《国际竞争——新的现实》（Global Competition - the New Reality）中的主要观点，直接引致了美国强化国际贸易中知识产权的作用。该报告指出，美国的技术力量依然处于世界最高水平，但是其技术优势在国际贸易中没有得到有效反映，原因是各国对知识产权的保护不充分。为了恢复美国产业竞争力，应该要求美国的主要贸易对象国加强知识产权保护；同时，在美国国内要扩大知识产权保护范围、缓和反垄断法的应用。
1985年9月，里根宣布实施“贸易政策行动计划”（Trade Policy Action Plan），表示美国坚决与不公平贸易做斗争，提出了与知识产权有关的 6 项法律修改课题。1986 年 4 月，美国贸易代表克莱顿 · 尤特（Clayton Yeutter）表示“美国政府为了保护美国企业的专利、著作权、商标和其他知识产权，不惜动用所有武器”。
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1987 年初，里根向国会提出《1987 贸易、就业和生产率法案》，提出加强美国产品国际竞争力的一揽子建议，其中包括多项与知识产权相关的内容。1988 年，里根签署的《1988 综合贸易与竞争法案》增加了“超级 301 条款”和“特殊 301 条款”，后者专门针对知识产权保护问题设立。该法案对美国国内企业制止进口违反美国商标法、专利法和版权法的产品予以便利，对侵犯美国知识产权（尤其是高技术专利）的国家采取报复行动，并将运用“301 条款”的权力由美国总统转移给贸易代表。
首当其冲的日本企业和专利制度
在质优价廉的日本工业品大量涌入美国市场的同时，日本企业在美国的专利申请量不断创出新高。20 世纪 80 年代的 10 年间，日本企业在美国专利商标局（USPTO）取得专利的份额从 12% 增长到 21%，主要集中在汽车、发动机、药品、计算机、家电和办公自动化等方面。1987—1990 年，日本企业在美国获得专利的数量是当年 USPTO 授权专利的前三名（表 2）。
1982—1990 年取得美国专利前5位的公司
在美国加大知识产权保护力度的环境下，日本高技术产品大量进入美国，日本企业大量申请并获得美国专利，导致美国专利权人频繁发起对日本企业的知识产权侵权诉讼。1982 年，IBM 曾起诉富士通侵犯其软件著作权。经过长达 6 年时间的诉讼，1988 年富士通向 IBM 支付 8.33 亿美元的软件使用费。但是，日本企业很快顺应形势并调整战略，采取了相应举措：三菱机电设立“知识财产总部”，日立对摩托罗拉侵害专利提出反诉，而日本电气公司在与英特尔的专利诉讼中获得胜诉。
在此期间，美国参议院于 1988 年 6 月和 1989 年 2 月举行 2 次听证会，调查日本专利制度和其运用对美国企业是否公平。1989 年 7 月，美国参议院总结、发表了关于日本专利制度的 16 个问题，并成为后来日美知识产权谈判的核心内容，这 16 个问题中的第一个是日本“特许厅的审查工作不独立于通产省的产业政策”，本文将在后面讨论美国国会这样提问的用意。
在结构协议中协调知识产权事宜
美国政府认为日本专利制度中存在的问题属于“非关税壁垒”，相应的磋商应该在经贸谈判中进行。因此，两国政府决定在日美贸易委员会设置“知识产权工作委员会”，这是两国政府之间进行贸易有关的协议时，第一次设立知识产权方面的专门委员会。
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从 1988 年 8 月知识产权专门委员会成立到 1994 年 6 月日美结构协议达成，虽然日美两国都发生了政权变化，但这个委员会一直在日美结构谈判中占有一席之地，并为在最终的结构协议中体现知识产权内容作出了实质性贡献。在 1994 年 8 月基本达成的《日美专利协议》中，体现了两国对对方关心事项积极应对的态度和措施。
当今世界的知识产权与国际贸易关系
知识产权在日美贸易摩擦中的地位和作用，比较充分地表现了当今世界知识产权与国际贸易的关系。
知识产权是国际贸易摩擦的引爆剂
日美高技术领域贸易摩擦发生期，正是美国知识产权制度调整期和国际知识产权制度改革期。这 3 个时期的重叠，容易使人夸大知识产权因素在日美贸易摩擦中的地位和作用。日本在高技术领域的崛起，给美国敲响了国际贸易的警钟。但美国当时面临的问题，绝不止国际贸易一项。越南战争和石油危机对美国的冲击，直接把美国经济带入了“滞胀”的泥淖。美国在当时所实施的包括强化知识产权保护政策在内的一系列举措，目的都是促使美国经济冲破“滞胀”困局。可以说，知识产权是国际贸易摩擦的引爆剂，但不是解决国际贸易摩擦的核武器。
知识产权是管理国际贸易的重要工具
美国的知识产权政策具有浓厚的政治色彩，美国利用日美贸易摩擦，极大地强化了知识产权在管理国际贸易中的功能。美国一贯重视利用其国内法律管理国际贸易，日美贸易摩擦最胶着的 20 世纪 80 年代中期，美国反复修改贸易法案，完善了“301 条款”制度，设立了专门针对知识产权保护问题的“特殊301 条款”，空前提高了知识产权在处理国际贸易实务（包括国际贸易摩擦）中的地位和作用。1994 年，世界贸易组织（WTO）成立，《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs）作为世界贸易组织的 3 个基础性协议之一诞生，进一步强化了知识产权对国际贸易的管理作用。
知识产权政策是国际政治经济格局的国内反应
知识产权是国际化程度最高的国家政策。日美贸易摩擦期间日美两国知识产权政策演变，是观察国家知识产权政策与国际经贸格局的极佳样板。无论是美国的加强知识产权保护政策，还是日本的国际协调政策，都是当时国际政经格局的一种反应。这种反应有时是主动、即时的，如美国的；有时是被动、延迟的，如日本的。无论是哪种情况，国家利益都是最高优先目标。
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结合我国情况来看，我国的知识产权保护制度与政策经历了从被动到主动的道路。改革开放后，我国陆续建立了覆盖商标、专利、版权等内容的知识产权保护体系，并对相关法律进行多次修改和完善。一方面，知识产权政策的演变是适应国内经济社会的发展的需要。例如，在我国提出建设创新型国家的背景下制定了《国家知识产权战略纲要》。另一方面，也是参与国际交往的需要。随着我国参与全球化进程的不断深入，国内外企业都对知识产权保护提出新的要求，推动了知识产权政策的发展。
对我国的启示
1979 年中美正式建交以来，知识产权一直是两国关系中的重要议题。在过去的一段时间里，我国在这个议题上，采取的是和日本当年类似的策略，即被动、延迟地应对美国的诉求和国际政治经济格局的变化。这种情况在十八大之后发生了根本改观。
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十八大以来，我国以顶层指导性文件为指引、以工作部署性文件为牵引、以法律规范性文件为主体的知识产权保护制度体系日趋完备；司法保护主导、行政保护紧密衔接的知识产权保护制度运行的体制机制基本健全；依照法定程序、广泛吸收利益关联各方参与的知识产权保护制度的创设和调整能力持续提高，这些使得我们可以有更多的策略选项。基于对日美贸易摩擦中知识产权作用的研究，提出 4 点启示。
美国擅长使用一些界定不明的词语调动民间、舆论和政治资源，形成压力，迫使竞争对手让步
例如，在对日贸易摩擦期间，美国参议院针对日本知识产权政策提出的 16 个问题中的第一个就是日本“特许厅的审查工作不独立于通产省的产业政策”。这个问题给人造成的印象是“日本的专利审查不独立”，而独立审查是专利审查的基本要求，不能独立审查的专利制度是不正常的专利制度。美国参议院的这个含义模糊的问题，可能会造成全面否定日本专利审查制度的后果。在此次中美经贸摩擦中，美国对我国的一个类似指责是“强迫技术转移（Forced Technology Transfer，FTT）”。
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这个指责很有蛊惑力，特别是有些媒体把美国这个指责和我国保护知识产权不力的一些评论放在一起说的时候，几乎能够达到“坐实”的杀伤效果。关于 FTT，美国官方一直没能明确界定，其用意显然和对日本的审查不独立的指责一样。其实，有些学者已经指出 FTT 说法的经不起推敲之处。我们有必要参考日本应对美国的一贯做法，“以细打粗”，逐一盯对，戳穿对手的逻辑骗局。
积极为在国际贸易中发挥知识产权的管理作用创造条件
用知识产权管理国际贸易，在一定意义上来看，是一种“长臂管理”（Long Arm Management）。美国利用日美贸易摩擦的机会，出台《1988 综合贸易与竞争法》以对《1974 贸易法》（Trade Act of 1974）进行补充，完善了“301 条款”制度，把知识产权与美国的国际贸易挂钩，为其实施“长臂管理”准备了法律基础。随着我国科技水平、产业水平和国际贸易水平的提升，要发挥知识产权特长，进行国际贸易管理是一个必然到来的任务。完成好这个任务，除了增强知识产权话语权，还应该参考美国的做法，制定、完善相关法律制度；在法制基础上，灵活运用国际化程度最高的知识产权制度，管理国际贸易。
正确认识知识产权在国际贸易中的地位和作用，既不夸大，也不轻视
中美经贸摩擦中的一个主要焦点是知识产权问题，而根本上是大国之间的经济争霸。随着中国经济实力和科技实力的崛起，中美之间的差距不断缩小，美国为维护其全球地位，不可避免地重拾当年对付日本的贸易战武器。知识产权在国际贸易中的地位和作用，虽然越来越重要，但要认识到其重要性主要体现在关键节点、关键环节上，而不是国际贸易的全部节点、全部环节。对知识产权在国际贸易中的地位和作用，保持清醒、正确的认识，才能更好地发挥其作用，妥善解决中美经贸摩擦。
战略性地选择多个维度对贸易摩擦中的知识产权进行助攻
美国在对日本发动贸易战的同时，还采取了一系列的金融和汇率举措来打击日本经济。《广场协议》的签订使日元大幅度升值，日本的产品出口竞争力降低；美国迫使日本开放金融市场，加速了泡沫的形成，并最终造成泡沫的破裂。这对我们的启示是，在应对美国故意挑起的贸易争端之时，可以通过选择具有优势的领域进行回击。
刘海波 中国科学院科技战略咨询研究院研究员，中国科学院大学公共政策与管理学院/知识产权学院岗位教授，博士生导师。中国高新区研究中心高级研究员，全国知识管理标准化技术委员会委员，全国知识产权领军人才。出版有《国运所系》《专利运营论》《技术经营论》等学术专著。主要研究领域为知识产权战略、技术转移战略、区域创新战略。
文章源自：刘海波, 古谷真帆, 张亚峰. 日美贸易摩擦中知识产权的作用及其对我国的启示. 中国科学院院刊, 2019, 34(8): 903-909.
