文 |《财经国家周刊》记者 丹华
“据我的了解和感受，大学毕业后回县城工作的同学和朋友主要是追求稳定。家庭、朋友关系从小到大根深蒂固，回老家无论是找工作还是结婚生子，相对更容易一些，没有大城市那么大的压力。”
“90后”王婷婷从小在山东某县城长大。“目前面对的问题主要是薪资水平可能不够高，因为县城的工作和产业结构没有太多可拓展的空间。”她深有感触地说。
近期，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），引发了高度关注。“真心希望老家能有更好的发展。”大学毕业后留在北京工作的王婷婷说。
郡县治，天下安。千百年来，县是我国历史上最稳定的行政区划单元。当前，县城也是我国现代城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。
2020年4月13日清晨时分拍摄的洛南县城（无人机照片）。新华社记者 陶明 摄
县城为什么那么重要？县城是我国城镇体系的重要一环，在城镇化的进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象已经非常普遍。
2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。
“推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。
早在2002年，我国就已提出“发展壮大县域经济”的政策目标。上述《意见》下发后，国家发展改革委规划司有关负责人表示，我国已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期，将是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。
可以说，县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设，也有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。
“该政策也是针对目前个别大城市盲目做大，导致县域人口被虹吸的情况，以及带来的一系列大城市病，包括高房价和医疗教育等难题。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对《财经国家周刊》记者表示。
近年来，一些地区基于城市之间的行政性竞争压力，部分采取撤县设区等方式，出现了区域内“一城独大”的局面。从结果来看，一方面，中心城市的规模越来越大，出现了负外部性和大城市病；另一方面，中心城市虹吸了周边区域的资源，致使周边人口和产业逐渐流失，没有形成均衡、协调发展。
“在我国城市化的上半程，吸引人口最关键的点是就业，但是当到了城市化的下半程，经济发展进入新阶段，应该更加注重公共服务和基础设施配置的区域合理化、公共服务均等化和基础设施一体化。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞对本刊记者表示。
倪鹏飞认为，“就是要让基础设施和公共服务在区域间达到相对的平衡，不能过度分化，这样才能使得空间适度聚集，聚中有散，从而最大化配置资源，促进区域的协调和共赢发展。”
显然，在这一过程中，县城重任在肩。
广西恭城瑶族自治县平安镇北洞源村的游泳馆。新华社记者 周华 摄
不同类型的县城如何发展？那么，本次《意见》出台之后，到底有哪些县城可能迎来更多发展机遇呢？
我国的县城数量大、类型多，发展路径自然各不相同。值得关注的是，《意见》提出发展县域经济，并非全国通用“一套模板”，而是应该“因县施策”。
《意见》首次将我国县域经济分为“五大类型”，分类引导县城发展方向：
一是加快发展大城市周边县城，支持位于城市群和都市圈范围内的县城，融入邻近大城市建设，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城；
二是积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，支持边境县城完善基础设施；
三是合理发展农产品主产区县城，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑；
四是有序发展重点生态功能区县城，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑；
五是引导人口流失县城转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。
国家发展改革委规划司有关负责人随后表示，要尊重县城发展的规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。
“在这五类县城中，第一类尤其值得关注。”易居研究院智库中心研究总监严跃进对《财经国家周刊》记者表示，《意见》明确支持位于城市群和都市圈范围内的县城，融入邻近大城市的建设发展，主动承接人口、产业，特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移。
“可见此类大城市周边的县城，未来将更好导入人口、产业、公共服务资源，在交通设施等方面也会获得良好的发展。”严跃进说。
倪鹏飞则提示，需要注意不同的县城条件不同，需要营造的条件也各不相同。比如，一些大城市周边的县城，即使没有就业机会人们也愿意去，因为要在周边城市就业，这些县城当务之急是改善公共产品和服务。
“相较之下，一些相对远离大都市和中心城市的县城，公共产品和服务条件较好，而产业发展就相对不足，建议这些地区大力促进创业或者吸引外部资金进入。”倪鹏飞举例说，比如我国东北的一些区域和城市，在人口出现一定程度的流失之后，公共服务和基础设施相对反而更加充裕了，此时应大刀阔斧地改善营商环境，加快促进本地产业发展，只有产业才能留住居民。
最后，还有一类是远离大城市、人口稠密地区的县城。比如，中西部的县城仍有很大发展潜力，但是产业基础脆弱，公共产品也存在短板，这就需要政府积极引导，在公共产品方面加强布局，同时采取市场化的方式，吸引社会投资加入基础设施和公共服务的建设。
“这类区域的发展也非常重要，一方面有利于打破资源过度向中心区聚集，另一方面也可以促进广大农村地区实现乡村振兴和城镇发展，有助于实现区域全域的现代化和共同富裕。”倪鹏飞表示。
2021年4月29日，广西资源县乡村风貌。新华社记者 陆波岸 摄
如何培育县城的特色优势产业？上述《意见》要求，培育发展县城特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。
不难理解，对于绝大多数县城来说，产业是建设发展的根基，有了产业才有就业岗位、才有人口的集聚，而产业配套设施是否完善，更是直接决定了落地企业的成本和投资的吸引力大小。
多位专家对《财经国家周刊》记者表示，县城发展特色产业，务必要因地制宜、实事求是，要吸取此前部分地区建设特色小镇“一哄而上”的教训，按照市场化的原则以及资源禀赋和人口流动的情况，确定实际可发展的地区和产业，避免出现用力平均、“挂羊头卖狗肉”等现象。
业内专家建议，接下来发展县域经济，要坚持由市场主导建设，发挥市场配置资源的决定性作用。事实证明，此前特色小镇的建设，如果只是由政府利用行政力量推动，就具有较大的局限性。
倪鹏飞认为，从实际情况来看，我国的县城是能够做好这件事的，“一县一品”在很多地区都存在，而且做得很好。只要注意在产业选择时，根据实际基础、资源禀赋的条件来决定，要采取产业集群的思维，思考需要怎样的软硬件环境，配套怎样的基础设施和公共服务。“要进行相关的前期调研，这是地方政府要用力的地方。”
当然，也有一些小城镇，一味发展房地产，实体产业不仅没有得到孵化，反而受到挤压。专家建议，未来县城建设也要处理好“职”和“住”的关系，产业和住房服务两者都要兼顾，产业才是根基，住房是一项重要的服务配套条件。这个定位要把住、把准。
资料图，新华社发
人口流失区县，未来怎么办？对于人口流失县城的转型发展，《意见》提到，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。
此类话题之前也有不少探讨。例如，2021年，全国政协委员李冬玉就在两会上建议优化县级行政区划。她表示，面临人口持续流失压力的地方不在少数，有的县城在短短十年时间，人口流失达20%以上。她建议推进小县合并试点，对人口规模低于10万的小县先行合并试点，减少行政资源浪费，优化生产要素配置。
多位接受本刊采访的人士认为，本次《意见》明确提出“防止人口流失县城盲目建设”。这意味着，县城的发展可能迎来分水岭，即大城市周边县城快速向都市圈融合，产业强劲的县城获得独立发展空间，而人口流失的收缩型县城，则不得不面临被限制扩张的命运。
倪鹏飞认为，根据具体人口流失原因，不同县城可能面临不同选择：
第一种是，由经济发展规律导致的人口流失，这些县城区位条件较差、位置偏远、资源枯竭、产业衰退，则未来可能有三个方向：降级、收缩或转型。
第二种是，某些区位条件较好的县城，比如大都市周边，因为公共产品布局不足，导致人口被周边大城市“虹吸”。这种情况下，只要当地政府积极采取相关措施，重新调整和布局公共产品，增加公共服务和基础设施，人口还可能回流，或者有新的人口进入，产业也可能出现发展，县城进一步繁荣。
第三种的情况较为特殊，比如战略地位重要的区域。为了维护国家整体和区域的战略安全，要在这些区域安排一定的人口、产业和特殊功能。建议可借鉴古代“屯田”的经验，在边疆重要区域实行“屯镇”的办法，一方面增加该地区的公共产品如基础设施和公共服务；另一方面提供政策刺激，吸引人口回流或转移，让人口重新增长并稳定下来，承担起相应的功能。
“县城不光有儿时的乡愁，更应该有时代的印记和未来的发展。”王婷婷也对《财经国家周刊》记者表达了自己的愿望。
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