推动城市治理提质增效（促进城市群发展需妥善应对）

城市群是我国城镇体系的核心，也是推动中国经济发展的引擎。“虹吸效应”对城市群发展具有关键性影响，探讨如何在城市群发展过程中利用和调控“虹吸效应”，对于推动城市群发展具有重要意义。华南理工大学公共管理学院王福涛教授在《国家治理》周刊撰文，对城市群“虹吸效应”的影响因素及应对“虹吸效应”的举措展开深入分析。

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城市让生活更美好，推进以人为核心的新型城镇化战略是满足人民对美好生活的向往的必由之路。人口及生产要素的流转是城镇联动的主要形式。人口及生产要素从经济发展水平相对落后区域流向相对发达区域的现象即“虹吸效应”，反之则为“辐射效应”，这两种效应通常并存于同一区域内。

其中，“虹吸效应”对城市群发展具有关键性影响，“虹吸效应”可以提升城市能级，却又容易增加城市系统熵值，诱发“城市病”，还会使城市周边区域因生产要素流失而陷入发展困境。在不同发展阶段，“虹吸效应”对城市发展产生的影响也不同。因此，探讨如何在城市群发展过程中利用和应对“虹吸效应”，对于推动城市群更好发展具有重要意义。

我国城镇化发展中“虹吸效应”的演变

城市是一种区域经济增长极，城镇化发展通常受到“虹吸效应”与“辐射效应”的合力作用，其中，“虹吸效应”影响城镇化的深度，“辐射效应”则影响城镇化的广度，而城镇化的深度与广度一般呈正向关联。在城市发展前期，“虹吸效应”强度高于“辐射效应”，后期“辐射效应”强度则高于“虹吸效应”。

回顾全球城镇化发展历程，从工业革命开始，英、美、德等发达国家人口迅速向城市集聚，“虹吸效应”显著。20世纪60年代，纽约、伦敦、东京等世界级城市的人口数均突破600万。此后，由于城市空间和环境超载、经济活动成本攀升、人口结构失衡等因素，发达国家又出现城市人口外迁的现象，城市“虹吸效应”衰减，“辐射效应”增强，卫星城镇迅速发展。

根据国际经验，当城镇化率不足40%时，城镇化进程在小城镇主导下推进；当城镇化率接近50%时，主要依托大城市推进城镇化建设；当城镇化率超过70%时，城镇化的顺利推进则主要依靠都市圈和城市群建设。新中国成立以来，“虹吸效应”在我国城镇化发展进程中呈现阶段性特征。1980年，全国城市规划工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。通过深化市场化改革、加快对外开放、完善城市基础设施等措施，加强了城市对农村地区的“虹吸效应”，2003年我国城镇化率达到40.53%，城乡收入差距也相应扩大。

2011年我国城镇化率达到51.27%，城镇人口数量首次超过农村，大城市对中小城市和农村地区的“虹吸效应”更加强劲，人口加速流向大城市。同时，在大城市“辐射效应”作用下，城市群迅速发展，区域发展不平衡加剧。

2020年我国城镇化率达到63.89%，人口加速向城市群转移。根据相关数据显示，2020年人口净流入最多的十个城市均位于长三角城市群、京津冀城市群和粤港澳大湾区这三大城市群，其中粤港澳大湾区和长三角城市群各4个，京津冀城市群2个。部分大城市的“虹吸效应”出现弱化，而城市群的“虹吸效应”逐渐增强。但不同城市群间也出现了发展不平衡现象，如2014—2020年间，长江中游城市群GDP和常住人口数在全国的占比均仅提升了0.2%；同期长江三角洲城市群的GDP占比则提升了0.4%，常住人口数在全国总人口数中的占比提升了0.8%。为避免区域发展不平衡进一步加剧，党的十九大提出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，推动区域协调发展。

影响城市“虹吸效应”强度的主要因素

影响城市“虹吸效应”强度的因素主要包括以下四个，即营商环境、产业结构、交通基础设施、公共服务供给状况。

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良好的营商环境

相较于其它资源配置方式，市场机制的资源配置效率最高。有效的市场机制既需要在资源配置中发挥决定性作用，又必须通过有为政府以适度的规制弥补市场失灵，保护有效竞争。良好的营商环境能够降低交易成本，提高资源配置效率。生产要素一般由市场化水平相对较低的区域向相对较高区域转移，“虹吸效应”是企业家“用脚投票”的产物。戈特曼1957年创立城市群理论时枚举了世界六大城市群，其中纽约都市圈、环五大湖都市圈、巴黎都市圈、伦敦都市圈、东京都市圈等均位于美欧日等市场经济成熟的国家。

上述现象在我国同样存在。根据中国经济改革研究基金会2019年发布的省份市场化指数显示，东部市场化指数最高，中部次之，东北第三，西部最低。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等着力打造成为世界级城市群，而这三个城市群均地处东部。中国人民大学国家发展与战略研究院2020年评估了全国292个城市的政商关系，政商关系健康总指数排名前十的城市中，2个位于长三角城市群、4个位于粤港澳大湾区、1个位于京津冀城市群。

此外，城市行政级别与营商环境的优化关联密切，对“虹吸效应”的强度亦产生间接影响。由于城市经济管理权限与税收分成通常根据行政级别设置，所以，行政级别直接影响城市政府管制能力，这导致行政级别高的城市，简政放权的障碍相对更小，优化营商环境的力度相对更大。2020年全国工商联组织万家民营企业评价各省份和城市的营商环境，排名前十的城市中有9个位于上述三个城市群，其中副省级及以上城市7个，地市级城市2个。以城市人口净流入量反映“虹吸效应”强度，7个副省级及以上城市中有6个位居人口净流入最多的十个城市之列，2个地市级城市中仅1个位居人口净流入最多的十个城市之列。

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完善的产业结构

分工深化能够延展产业链，扩大市场容量，继而影响生产要素流动，诱生“虹吸效应”。技术创新与产业空间合理布局是推动分工深化的主要动力。世界成熟大都市圈的核心区域多聚集知识密集型的高附加值产业，而资源密集型产业则逐步远离核心区域，分布于都市圈外围。

当分工深化受阻、产业结构不合理以致城市间出现产业同构化现象时，市场同质化竞争将进一步加剧，资源配置效率相对更高的城市群往往在竞争中胜出，从而使得竞争中被释放的生产要素流向城市群，“虹吸效应”强度因此加大。

产业必须有空间承载，产业空间布局是产业链的外在表现形式。在分工不足的情况下资产专用性特征凸显，生产要素空间锁定，“辐射效应”受抑制，产业会出现过度集聚的情况。例如，京津冀城市群区域间产业同构特征明显，按二级明细科目测算，2007—2016年间京津、京冀、津冀之间产业结构相似系数均高于0.90，尤其以津冀间产业同构系数最高，并呈持续缓慢增加态势，十年间均值达0.99，这加剧了两地间的发展不平衡态势。这期间两地GDP在全国的占比，天津提升0.5%，而河北下降了0.8%；两地常住人口数在全国总人口数中的占比，天津提升了0.3%，河北仅提升了0.1%。

抑制“虹吸效应”强度，关键在于深化分工、延展产业链，进而优化城市产业结构，以此激发城市“辐射效应”，推动城市与周边区域协同分工、产业互补、错位发展，借助“辐射效应”的加强，弱化“虹吸效应”的负面影响。

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高效的交通基础设施

交通状况决定生产成本，交通基础设施影响生产条件。相关经济理论已表明，交通干线对经济活动具有引导和促进作用，依靠交通运输可将多个区域经济增长极关联起来，产业空间布局由点成轴、沿轴成带。交通基础设施是“虹吸效应”和“辐射效应”发挥作用的必要条件。一方面交通基础设施决定生产要素流速、流量和流向，另一方面交通基础设施能重构城市空间价值。城镇化进程中广泛存在“郊区城市化”现象，即因交通基础设施改善，经济活动沿城市交通网络向周边扩散，使城市经济辐射范围延展，提升了相关区域的城镇化水平。世界级城市圈的交通规划均因地制宜地形成多轴结构。如东京都市圈以“环线放射线”结构建设轨道交通网络，引导都市圈人口向周边疏解；英伦城市群以伦敦为核心向四周放射形成五个城市发展主轴。

“十三五”期间我国城市群交通基础设施得到充分建设。如同1830年在英国诞生的铁路干线、1937年在美国出现的高速公路，高铁正迅速改变中国经济空间格局。相较“十二五”期末，长三角城市群高铁里程增幅达84.9%，长三角地区高铁网络已覆盖除舟山外所有地级以上城市，形成了地级市3小时覆盖、省内地级市2小时覆盖、相邻地级市1小时覆盖的高铁出行圈。京津冀高铁营业里程增长41.6%，半小时、一小时交通圈已初具规模。粤港澳大湾区多元立体交通基本成网，“一小时生活圈”正在形成。

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不断提升的公共服务供给水平

公共服务供给水平关系着城市居民的生活品质。安居才能乐业，乐业才能吸引生产要素和人口流入。纽约都市圈分别在1968年、1996年和2017年三次调整区域规划，发展任务逐步由推动经济增长转向促进就业、环境保护、社会建设，尤其重视提高公共服务水平。

由于公共服务供给依靠财政支持，经济繁荣通常容易强化财政能力，从而导致公共服务资源向大城市流动，“虹吸效应”强度随之加大。促进基本公共服务均等化，是弱化“虹吸效应”、破解城市超载难题的主要举措之一。如东京与周边城市相比，中学毕业生录取率、图书馆公共图书人均拥有量、医院人均看护师数量、人均拥有道路面积等均处于同一水平。

应对城市群“虹吸效应”的粤港澳大湾区经验

空间上发展不平衡、时间上不同发展阶段并存，是我国推进城镇化建设所面临的基本情况。针对这种现象，需有效应对城市群“虹吸效应”。2020年，粤港澳大湾区经济总量达到11.5万亿元，在不足0.6%的国土面积上创造了全国12%的GDP。然而，粤港澳大湾区与粤东西北地区发展失衡的问题长期存在，“虹吸效应”显著。着力于通过信息技术应对“虹吸效应”，粤港澳大湾区获得了一些实践经验。

借助数字政府建设，优化营商环境

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度，持续优化市场化法治化国际化营商环境”。由于区域间政府行政能力和财政能力均存在差异，导致营商环境优化受困于统筹难题。通过数字政府建设，产生技术赋能效果，加快政务服务智能化和机动性，能够有效调整权责配置，实现行政流程再造。

另外，发挥广州和深圳作为国家营商环境创新试点的作用，打造全球营商环境标杆。通过加强与国家一体化政务服务平台对接，推进政务服务标准化。从粤港澳大湾区营商环境优化经验中确定样板方案，并向全省推广，推进政府职能转变，为市场在资源配置中充分发挥决定性作用创造条件。

促进数字经济发展，调整产业结构

改革开放历经四十余年发展，粤港澳大湾区积极承接发达国家产能转移，经济飞速发展。当前，数据成为一种新型生产要素，可以以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，通过推进数字产业化和产业数字化实现产业链重构。

基于粤港澳大湾区经济发展已处于工业化后期水平，粤东西北地区尚处工业化中期水平的特点，可以通过政策引导，推动产能由粤港澳大湾区向粤东西北地区有序转移，强化粤港澳大湾区研发、工业设计、生产要素配置等生产服务功能，加大“辐射效应”，深化分工以促进错位发展，共建世界高端制造业高地，同时推动沿海经济带东西两翼地区做大做强绿色石化、新能源、轻工纺织等战略性产业。

推动新型基础设施建设，完善空间结构

要引导空间均质化，使人流、物流、能源流、信息流和价值流流动更为顺畅，汇聚更为频繁。以粤港澳大湾区为核心构建“一核一带一区”发展新格局，以城际铁路和市域铁路等轨道交通为骨干，打通各类“断头路”和“瓶颈路”，推动市内市外交通有效衔接，推进轨道交通“四网融合”发展，提高城市群基础设施连接性贯通性，打造“轨道上的大湾区”。着力形成多向连通的“三横四纵”综合运输通道，打造世界级综合交通枢纽。加速建设信息基础设施，实现信息高速公路提速。另外，当前5G基站已基本实现粤港澳大湾区中心城区广泛覆盖；粤港澳大湾区也积极行动，推动早日实现“碳达峰”与“碳中和”。

通过数字社会建设提升基本公共服务均等化水平

指出，“要运用大数据促进保障和改善民生。大数据在保障和改善民生方面大有作为”。结合粤港澳大湾区建设，广州创建全国首个区块链发展先行示范区；广州、深圳、珠海等城市构建数字孪生城市，树立全国领先的新型智慧城市标杆，为在大湾区内以技术手段推进公共服务均等化提供基础支撑平台。突出发展智慧医疗，积极推进分级诊疗和医联体建设，促进医疗资源优化配置。大力发展智慧教育，构建“互联网教育”资源服务体系，实现教育现代化先进县（市、区）全覆盖。充分利用信息化服务平台助力养老服务体系建设，打造线上线下相结合的服务生态，在宏观上为居家养老服务构筑广阔发展空间。

【华南理工大学公共管理学院研究生周盈盈对本文亦有贡献】

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