2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》。此次《安全生产法》的修改，正值“十四五”开局之年，具有鲜明的时代特征和重要的实践意义。其中，修改后的《安全生产法》第4条增加了第2款，规定：“平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。” 这一规定明确了平台经济等新兴业态生产经营单位的安全生产义务，对经济社会发展的行稳致远，具有突出现实意义。
2020年7月31日发布的《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》指出：“个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式，是劳动者就业增收的重要途径，对拓宽就业新渠道、培育发展新动能具有重要作用。” 这里所说的非全日制和新就业形态主要指的是平台经济中的就业方式。然而，平台经济等新兴业态中的劳动者权益保护问题比较突出，对此，《意见》提出，要“研究制定平台就业劳动保障政策，明确互联网平台企业在劳动者权益保护方面的责任，引导互联网平台企业、关联企业与劳动者协商确定劳动报酬、休息休假、职业安全保障等事项，引导产业（行业、地方）工会与行业协会或行业企业代表协商制定行业劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业规范”。
此次《安全生产法》的修改，明确了这些新兴业态中生产经营单位的安全生产义务，希望为这些领域中劳动者的职业安全保障提供一个基本解决方案，这一点值得充分肯定。但是，这一问题牵涉面广，对这一规定的确切含义要从如下几个方面深入辨析，准确把握。
第一，要注意“从业人员”的范围。
在平台经济等新兴业态中，劳动者和平台之间的关系是多样而复杂的，在目前的执法和司法实践中，有的被认定为劳动关系，有的被认定为劳务关系，有的被认定为业务发包和承揽关系。有的互联网平台，如一些网约车平台，认为自己从事的是居间业务，只是促成了乘客和网约车之间的客运交易。因此，互联网平台和网约车之间是委托和被委托的关系。显然，《安全生产法》和安全生产领域的其他法律法规原来所考虑的就业形态是传统业态，无法涵盖上述全部情形。《安全生产法》在传统劳动关系之外，明确提及的其他劳动形态主要是劳务派遣和实习实训。如果只在这个范围内理解“从业人员”，远远不能涵盖平台经济等新兴业态中的许多就业形态，此次修改新增的第4条第2款就失去了意义。因此，这里的“从业人员”应当作广义理解，即凡是依托网络平台从事相关业务的劳动者，都属于“从业人员”范畴。应该说，《安全生产法》在这里使用的“从业人员”一词，具有很强的概括性，并且发挥了兜底作用。这就超脱了有关互联网平台和劳动者之间不同用工类型和背后的各种争论，实现了对新兴业态中各种类型劳动者的全面覆盖。
第二，要关注“生产经营单位”的含义。
本条规定中的“生产经营单位”不能一律理解为平台企业，因为在平台经济中，平台企业和劳动者之间的关系是比较复杂的，两者之间还存在着其他多种生产经营主体。以餐饮外卖平台为例，存在配送合作商和劳务外包企业等主体。确认对从业人员承担安全生产保障义务的主体，应该具体问题具体分析。例如，2021年4月，南京市人力资源和社会保障局、市场监督管理局、司法局、公安局四个部门联合印发《关于规范新就业形态下餐饮网约配送员劳动用工的指导意见（试行）》，对“外卖骑手”和平台企业之间的关系进行了比较详细的区分。按照该指导意见，“外卖骑手”根据用工性质和用工特征分为“专送骑手”和“众包骑手”。其中，“专送骑手”是平台企业将一定区域内的餐饮配送业务以商业合作的形式外包给配送企业，即“配送合作商”，由“配送合作商”对其进行管理的“外卖骑手”，又分为“全日制骑手”、“劳务派遣骑手”和“非全日制骑手”。在这种情况下，“生产经营单位”应当认定为“配送合作商”。“众包骑手”是“平台企业”（或与其合作的劳务企业，即“劳务外包企业”）以自由自愿的形式外包给非特定自然人，由自然人在移动终端上注册APP并获得通过后上岗的“外卖骑手”，“众包骑手”是与“平台企业”或其“劳务外包企业”签订网约配送员协议的“外卖骑手”，虽然其属于灵活就业人员，但“平台企业”与“众包骑手”形成了有组织劳动中的“支配—从属”关系，就是这里的“生产经营单位”。需要说明的是，我们以南京市四部门下发的指导意见为例，并不意味着完全认同其对“外卖骑手”用工关系的分类方式，而是借此说明，在平台经济等新兴业态中认定对从业人员承担安全生产义务的“生产经营单位”时，不能“一刀切”。《安全生产法》在规定这一问题时，专门强调要“根据本行业、领域的特点”，其意义正在于此。
第三，了解平台安全生产义务的范围。
生产经营单位的安全生产保障义务包括两个层次，一是保护劳动者职业安全；二是保障公共安全，因为生产安全问题具有负外部性，不仅影响或威胁劳动者人身安全，也影响或威胁公众生命财产安全。实际上，平台经济等新兴业态中的生产经营单位是否应当承担，以及如何承担公共安全意义上的安全生产义务，是一个比较复杂的问题，在未能准确厘清其义务边界之前，不宜立即将其安全生产义务扩大到这个层面。原因在于，面向劳动者保护的安全生产义务边界较为清晰，生产经营单位为了履行这些义务所需要付出的成本也比较容易测算。生产经营单位履行这个意义上的安全生产义务，其具体方式虽然和传统业态有所不同，但基本上是共通的。同时，如果简单地认为平台企业等生产经营单位应当和传统企业承担同等的公共安全意义上的安全生产义务，有可能极大地增加企业成本，将其生产经营活动拖入巨大的不确定性当中，制约这些新兴业态的持续健康发展。在这种情况下，对于《安全生产法》第4条第2款所规定的这种安全生产保障义务，目前暂时应作狭义理解，即主要理解为保障劳动者职业安全的义务。
此外，如何确定平台经济等新兴业态的安全生产监管部门，实践中一直不太明确，《安全生产法》的此次修改为解决这一问题作出了指引。修改后的《安全生产法》第3条第3款写入了安全生产工作的“三管三必须”原则，即“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，旨在强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管，明确安全生产治理和监管的职责分工，形成齐抓共管的治理合力，消除监管盲区和职权冲突区域。为了避免平台经济等新兴业态的安全生产监管出现盲区，《安全生产法》为此新增了第10条第2款的规定：“对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。”
作者：中国政法大学 林鸿潮、 大连海事大学 姜永伟
来源：中国应急管理报 责任编辑：肖艳鹏
中国应急管理报 新媒体中心 编辑：张维
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