不能明确土地使用权的土地是国有土地，该怎么解决？国有土地使用权，指依法使用国家所有土地的权利。 国有土地使用权的主体非常广泛，任何单位和个人，包括境外的企事业单位和个人，符合依法使用中国国有土地条件的，都可以成为中国的国有土地使用者。
不能明确土地使用权的土地为国有土地。根据国土部关于确定土地所有权使用权十九条条的规定，土改时分给农民颁发土地所有证的土地属于集体所有，实施《六十条》时为集体土地则属于集体所有。第十八条规定，土地所有权有争议不能依法确定是农村集体所有权的，都归国家所有。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第十九条 土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有;实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。
第18条规定，土地所有权有争议，不能依法确定是农村集体所有权的，那么这些土地都归国家所有。没有明确的证明土地属于集体所有，那就是属于国家所有。属于国家所有的土地需不需要进行征收呢？是不需要的，直接就可以由相关部门进行拍卖，符合条件的可以进行招拍挂交易。
第十八条 土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。
根据城镇土地出让转让暂行条例第十条规定，土地使用权出让的地块、年限和其他条件，由市，县级土地管理部门会同建设部门，房管部门共同制定。根据上述规定，规划报批是由主管部门和其他县级行政机关共同完成的。即使某县行政机关所主张的涉案土地当时没有规划程序，原因也不在房地产开发企业。同时某县主管部门并没有提交当时没有经过规划报批的证据，因此以此为由撤销土地证的行为是违法的。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十条 土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：
1、签订过土地转移等有关协议的;
2、经县级以上人民政府批准使用的;
3、进行过一定补偿或安置劳动力的;
4、接受农民集体馈赠的;
5、已购买原集体所有的建筑物的;
6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。
一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。
凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。
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