民国成立之初，市制似被遗忘。1911年11月，江苏省临时省议会议决通过《江苏省暂行市乡制》，规定“本制以公布后文到之日，为施行之期”。《江苏省暂行市乡制》以清廷的《城镇乡地方自治章程》为蓝本，内容大多雷同，其一大亮点就是将城、镇统称为市，规定县治城厢地方为市；县下城镇村庄屯集各地方，人口满5万以上者为市，不满5万者为乡。
于是，县下城镇地区的行政建制同与县并立的城镇地区的行政建制统称为市，与乡一起受县的监督。此种市制在后来逐渐为全国所采用。这恐怕是县辖市思想的起源。
江苏省在1911年岁末之前，得以在全省范围内普遍推行市制。《江苏省暂行市乡制》曾于1912年、1913年由江苏省议会两次修正，可惜的是，1914年2月由于袁世凯下令各省停办地方自治，《江苏省暂行市乡制》停止施行，自治市制暂告中止，代之以行政市制。同年6月京都市政公所正式成立。市政公所由中央政府内务总长朱启铃兼任，协办由京师警察总监兼任，实际工作由一名坐办负责。坐办由内务总长推荐京师总商会同意后，由大总统任命。
1917年，北京政府对德宣战，收回了汉口、天津的德租界。8月12日，内务部公布了《特别区市政管理局简章》6条，规定在收回的租界地设市政管理局，设局长1人，受省长监督掌办区内行政事务。
1918年10月广州设立了市政公所，任命杨永泰为总办。1919年10月云南省督军兼省长唐继尧下令在昆明设立云南市政公所，拟定了《云南市政公所暂行条例》，开始将市政从警政中独立出来。在李宗黄任督办期间，制定了《云南市政公所办事细则》和《云南市政公所参事会会议规则》，还创办了定期刊物《市政杂志》。
后人总结江苏省将清廷规定的“城”改称为“市”，在全国率先实行市制的原因，认为其“固然离不开当地的用语习惯，但恐怕也与该省自治力量最为强盛，且向往与追随西方国家和明治时代日本的市制和市民自治理想不无关系”。
清廷的“城、镇”、江苏的“市”虽为“自治”或“市”，但一般不认为标志着中国市制的正式诞生。因为在法律上，清廷的“城、镇”、江苏的“市”都只是自治团体，而未纳入国家的一级行政区划。
二、为何广州市是我国近代的第一个市？1921年北洋政府恢复自治市的建制。是年2月广州政府颁布《广州市暂行条例》，中国市制正式诞生，广州市为我国近代行政区划建制意义上的第一个市。
《条例》主要起草人为孙科，在起草《条例》时，“孙科乃采用美国之市委员会制，参酌地方情形，略加改正”。
该条例将市政公所改组为市政厅，规定广州市设如下机关：市政厅为执行机关、参事会为审议机关、审计处为审计机关。广州市政厅设市长，市长总理全市行政事务，为行政委员会主席，市长由民选。但暂行条例又规定“于本暂行条例未修改以前，由省长委任，任期五年”。条例还规定，广州市为地方行政区域，直接隶属省政府，不列入县行政范围。这是中国近代史上第一次将市与县分开，把市提高到与县平等的地位，“市之脱隶于县，要自此始”。
由此可见，该暂行条例之市制，与清末城镇乡制及江苏省暂行之市乡制，完全不同。该暂行条例所定之市制，明确具有地方行政单位的性质。
广州自从实行市制以后，城市各项建设有了很大发展。这是中国近代第一次成功的市政体制改革，广州成为中国第一个具有现代意义的市。
三、全国各地市制蓬勃兴起1921年前后，全国各地市制蓬勃兴起。1921年7月，北洋政府颁布《市自治制》，第二年又公布了《市自治制施行细则》。
《市自治制》规定：“市为法人，乘监督官署之监督，于法令范围内，办理自治各项事务”。并规定了完备的市治理机关及其产生方式：特别市与普通市之议决机关均为市自治会，由市居民选举之。其执行机关，特别市为市参事会，由市长、佐理员、区董、名誉参事员组织；普通市则设市长1人，总理一切，另设有市董，承市长之命，辅助市长，分任执行事件，但员额以四人为限。
此时市不但具有行政实体的法律地位，并且兼具自治团体的性质，具体表现在：《市自治制》规定：市之直接监督机关，在普通市为县知事，京都市为内政部，在其他特别市为地方最高行政长官。直接监督官署有解散市自治会之权力。
市立法机关、市自治会成员和市长及市自治公所等执行机关人员，均由市自治会会员中选举产生，或先由自治会会员选举，再呈报监督官署委任。市办理自治事务主要有教育、交通、水利及其他土木、行政、劝业及公共营业、卫生及救济事业、其他依法令属于市自治的事务。
除此之外，该市制尚具有以下特色：一是放宽了设市标准，人口在1万以上的城镇即可设市。二是坚持实行城乡分治，“市自治团体以固有之城镇区域为其区域；市与乡有彼此利益相关事项，必须联合办理者，得依市乡之协议，呈经直接监督官署核准，设立市乡组合”。
此一时期，除京都系依照《市自治制》及《市自治制施行细则》实施的以外，其余各特别市均有各自的组织法规。
1921年9月，浙江省公布的省宪规定，特别市之市议会及其执行机关，由全市选民公决后，受省政府之认可公布。1922年，湖南省公布的省宪规定了关于市乡自治制大纲，按此大纲，市分一二三等。淞沪为《淞沪市自治制》（1925年5月），津沽为《直隶津沽市政公署编制草案》（1927年11月），青岛为《青岛市施行市自治制令》（1922年11月），哈尔滨为《哈尔滨特别市自治试办章程》（1927年12月）。
