摘 要：历史和现实反复证明, 办好乡村的事情, 关键在基层组织, 关键在人由此, 实现乡村振兴的关键是要有一个强有力的乡村基层组织乡村基层组织是党和国家与农民之间的连接纽带乡村基层组织的核心是培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍, 即基层组织人才队伍调查研究显示, 目前中国乡村基层组织仍存在一系列亟待解决的问题, 如果这些问题解决不好, 乡村振兴就缺乏有效的组织载体和人才基础因此, 乡村振兴首先必须是组织振兴和人才振兴，我来为大家科普一下关于乡村振兴关于人才的建议?以下内容希望对你有帮助!
乡村振兴关于人才的建议
摘 要：历史和现实反复证明, 办好乡村的事情, 关键在基层组织, 关键在人。由此, 实现乡村振兴的关键是要有一个强有力的乡村基层组织。乡村基层组织是党和国家与农民之间的连接纽带。乡村基层组织的核心是培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍, 即基层组织人才队伍。调查研究显示, 目前中国乡村基层组织仍存在一系列亟待解决的问题, 如果这些问题解决不好, 乡村振兴就缺乏有效的组织载体和人才基础。因此, 乡村振兴首先必须是组织振兴和人才振兴。
农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业和农村的现代化，就没有国家的现代化。改革开放尤其是党的十八大以来，中国农业和农村取得了历史性发展，但相比工业和城市，中国不平衡不充分的发展问题最突出体现在农业和农村[1]。虽然乡村的衰败并不是必然的规律，但乡村在面对工业化和城市化的冲击时，其基础、性质和结构必然要发生转型和变化也是不争的事实。正如马克思在《资本论》第一版序言中强调：“一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。但是它能缩短和减轻分娩的痛苦。”[2]历史地看，中国乡村的现实困境具有必然性，这是中国推进现代化建设必然要付出的历史成本，是现代化分娩过程带来的痛苦。
那么，如何减轻这一痛苦，从而顺利推进现代化建设便成为一个重大的课题。实施乡村振兴战略的历史意义便在于此，即减轻乡村社会剧烈转型的痛苦，解决“三农”问题，实现农业和农村的现代化。然而，推动乡村振兴需要一个强有力的抓手，即一个强有力的乡村基层组织。调查研究显示，目前实施乡村振兴战略仍缺乏有效的组织基础，尤其是人才基础。如果这一问题解决不好，乡村振兴就会面临较大的困境。由此可见，要实现乡村振兴首先必须夯实基层组织和人才基础，实现组织和人才振兴1。
一、基层组织及其作用
从定义上看，组织是存续期不同的计划安排，其作用是聚合生产资源以追求一个或数个共同的目标。这些资源要在某种层级秩序中受到某种制度和命令的混合协调[3]315。组织的类型繁多，形态和规模各异，企业、学校、医院、公安机关、政府机构等都是组织，它们都是基于一套规则，为了一个或多个共同的目标组建而成的。大多数研究认为，组织的存在是为了增加组织成员的共同利益，正如奥尔森所言：“组织或社团的存在是为了增进其成员的利益这一思想在经济学中既不新鲜，也不特别。”[4]5
在各种类型的组织中，政治组织因政治意愿而建立，政治组织的政治意愿通常是通过一个最重要的组织类型——国家来付诸实施的。在马克思、恩格斯看来，国家是统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式……所以可以得出结论：一切共同的规章都是以国家为中介的，都获得了政治形式[5]。简言之，国家是阶级的统治机关。与国家密切相关且与之有别的一类组织是政府，政府是自上而下的层级式秩序，它追求一定的集体性目标，并通过政治程序获得授权，在其政区内按一定规则运用权力[3]35。
在安格斯·麦迪森看来，中华人民共和国的成立标志着中国政治精英结构和政府治理模式的重大改变。与过去相比，党的领导深入到基层政府、工厂车间、农村和家庭[6]。在这样一种全新的治理模式下，中国共产党领导完成了新中国面临的三个主要目标2。这其中一个重要方面是党和国家对农业的改造和对农村社会秩序的重塑。亨廷顿认为，“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区”[7]401，因为“政党是一个现代化组织，为成功计，它又必须把传统的农村组织起来”[7]402。通过政党和政权下乡，中国共产党重构了国家和乡土社会（农民）之间的联系，有效地完成了对乡土社会的整合，因此，中国共产党政权的建立标志着国家政权“内卷化”扩张的终结3。特别是伴随着“政党下乡”，中国共产党将其领导体制延伸到农村社会，从制度上加强党和国家与农民之间的联系[8]。即使对于在现代中国建构中的乡村治理来说，政党整合发挥着政权整合所不能发挥的作用。乡村社会在相当程度上正是通过党组织而不是政权组织加以治理的。党组织成为乡村治理的权力主体，这在中国的国家转型的一定时期是必要的。它是对传统乡村社会精英治理体制的现代替代物[8]。
自20世纪80年代初以来，中国开启了自上而下、始于农村的改革。纵观世界历史，改革所带来的经济社会转型的规模和速度都是前所未有的。毫不夸张地说，中国的乡村社会在这一过程中面临着前所未有的冲击，中国乡村处在剧烈的震荡和转型中。尽管，如潘维所言，面对如此惊人的经济巨变，在中国农村长期存在的基层政权模式却安之若素，并没有表现得与现实脱节或不适应[9]。然而，在世纪之交的十年左右的时间里，以农民负担沉重、乡村债务恶化、乡村干部腐败、干群关系紧张、农民群体上访剧增等为表征的问题在乡村社会层出不穷，给乡村治理带来了严重的困难，进而影响到了整个基层政权的合法性[10]。从经验和事实判断，经济巨变和社会转型中的乡村基层政权并非安之若素，也并非没有出现与现实脱节或不适应的情况。
那么，乡村基层到底需要什么样的组织，以及它们如何演化变迁才能应对复杂的乡村事务？组织及其演化变迁都受到制度框架的根本性影响。制度框架由国家制定并实施，进而决定乡村基层组织的变迁。然而，问题恰恰就在于此。20世纪90年代，“三农”问题日益严峻的一个重要原因就是农村基层组织日益专业化和科层化。现代上层建筑越来越不能适应中国农村的经济基础，从而后者越来越无法支撑前者[11]。此外，由小农经济决定并与之相适应的上层建筑部分还包括乡村社会传统、习俗、文化、宗教等非正式规则。因为，尽管正式规则改变了，但非正式约束依然存在。这样，非正式约束与新的正式规则之间就产生了一种持续的紧张关系……用新的正式规则来排挤长期驻留的非正式约束。如前所述，或许是一种立竿见影的办法……但这却忽略了构成非正式约束之基础的根深蒂固的文化传承因素。因此，尽管正式规则的“一揽子”变迁是有可能发生的，但与此同时，许多非正式约束仍然保持着强劲的生存韧性，因为它们仍然在解决着参与者之间的基本交换问题——不论是社会的、政治的，还是经济的[12]。简言之，现代的上层建筑无法适应乡村社会的基础、性质和结构，尤其是物质生产方式。因此，上层制度的设计与实施必须与当地的社会资源相契合。
然而，必须承认的是，尽管乡村基层组织在实践中还存在许多不尽如人意的地方，但不可否认，其在基层治理中发挥着重要且难以替代的作用。中国现代化历史进程的推进，必然要求建立一个具有有效治理能力的基层组织体系来应对可能出现的各种风险和问题。此外，国家不断向农村注入的资源，也需要有一个强有力的基层组织体系将其有效地分配下去，从而使其有效地发挥作用[13]。问题的关键在于，无法适应就要作出调整，就要向形成有效治理的方向演进。当前乡村体制改革存在的最大弊病就是缺少对乡村基层组织性质的理解，从而将乡村体制改革变成了头痛医头、脚痛医脚的改革，其原因主要是缺少对中国农村基层组织性质及其功能的正确认识[13]。据此，基层组织如何调整，其演进的方向和内容是什么？这些都是亟待解决的问题。回答这些问题，首先必须破解基层组织存在的困境和难题，如组织制度、组织结构、人才配备及激励机制等。只有这些问题解决了，实施乡村振兴战略才会有稳固的基层组织和坚实的人才基础。
二、乡村基层组织及其困境
自古以来，中国就有“皇权不下县”的说法。“在过去的1000年里，士绅越来越多地主宰了中国人的生活，以致一些社会学家称中国为士绅之国”4。士绅是乡村政治、经济、文化、宗教等领域，即乡村权力文化网络的中心。简言之，就是“县官治县，乡绅治乡”[14]。“皇权不下县”阐明了封建时代国家政权和基层治理之间的关系。
对现代国家而言，没有哪个国家和社会可以置其中大多数人的生活与意愿于不顾，而可以独自走向现代化。与古代不同，面对高度分散的乡村社会，中国启动现代化以来的一个基本特征是不断强化农村基层组织建设，并试图通过强有力的基层组织建设，将农村纳入中国现代化建设的事业中[13]。如上文所言，这一过程需通过“政党下乡”和“政权下乡”在基层塑造组织体系来完成。因此，农村基层组织建设的成与败、好与坏以及其变化和调整的状况，决定着中国现代化，尤其是农业、农村现代化建设的顺利与否。
（一）县域治理组织体系
基层组织是指党和国家为了领导、组织和改造乡村社会而设置在乡村的政党和行政的制度、组织及其设施。一般来说，基层组织是一个组织架构颇为复杂的体系，其大致可以分为四个层级：第一层是县委、县政府；第二层是乡（镇）党委和政府及各县直科层制部门；第三层是乡（镇）内设部门、相关直属部门及县直科层制部门的延伸和派驻机构；第四层是行政村，包括村两委——村支委和村民委员会。
这一系列正式和非正式的规则将县域治理组织体系连接起来，形成了乡村治理的主体框架（见图1）。这一主体框架看似简单，但它们之间存在着复杂的关系和结构，尤其是不同层级主体的权责利以及三者在它们之间的配置。“上面千条线，下面一根针”是乡村治理特征的经典表述。在整个乡村治理组织体系中，组织的条块化、职业化、科层化、专门化程度向下逐层递减，最后变成了一根针，因为基层组织工作的全领域、综合性特征，否定了基层工作中的专业化、科层制组织架构和分工的可能。很多时候，科层制无法对接和处理相关问题，其特征通常表现为“琐”“碎”“多”“难”。目前，乡村治理的基层组织体系较为完善且相对有效，但其自身就存在治理问题，甚至是治理难题。从组织角度看，基层组织存在权责利不匹配及失衡严重、约束和激励机制扭曲和缺失、人才匮乏等一系列亟待解决的问题。
图1 县域治理的组织体系
（二）乡（镇）与科层制部门：权责失衡
一直以来，基层组织体系始终存在一个亟待解决，但始终没有解决的问题，即县直部门（科层制）与乡（镇）关系中的“条块”矛盾，即乡（镇）综合改革后二者之间的矛盾，尤其是乡（镇）权责利不匹配及严重失衡问题。近年来，随着县级及以下基层组织承接和应对任务的逐渐增加，这一问题变得愈发严重。
县、县直部门（科层制）与乡（镇）之间的关系如图2和图3所示。尽管县委、县政府与科层制部门和乡（镇）之间属领导和被领导的关系，但在现实中这一关系演化得颇为复杂，从而导致出现了乡村治理问题。其中，最核心的是乡（镇）权责利不匹配及严重失衡，即乡（镇）不具有人事、财政等相关权力，却要承担乡村治理的主体责任。“责任无限大，权力无限小”是乡（镇）权责利不匹配及严重失衡，或权责倒挂的清晰表述。长期以来，这个问题不但没有得到解决，反而随着时间的推移，通过两种方式更加强化。
图2 县、县直科层制部门与乡（镇）之间的权责利关系
首先，很多时候，乡（镇）权责利不匹配及严重失衡源于本应由县直科层制部门承担的主体责任，却向下转移给了乡（镇）。如图2所示，乡（镇）与县直科层制部门大多数是行政级别相等的科级单位，因而在基层组织体系内不可能存在责任下移。然而，事实却并非如此。随着乡（镇）基层组织承接任务数量的增加，乡（镇）与同级别科层制部门之间存在权责利转移的机制和管道——权力上移的同时，将“条条”的责任变成“块块”的责任。这是因为，为了加强领导和推进某种重要任务——“中心任务”，各级党委和政府通常会成立包含相关科层制部门的专项委员会或专项领导小组，并将其办公室设置在各牵头的科层制部门，办公室主任一般由科层制部门的主要负责人担任。一般而言，“中心任务”是各级党委和政府的“中心任务”，与之相比，一般性行政业务则属于各级政府科层制部门的业务。一旦某一重要任务成为“中心任务”，那么，在党和政府的系统内，这一“中心任务”就会以“政治任务”的形式层层下发。问题的关键是，在各级党委和政府的专项委员会或专项领导小组中，通常包含科层制部门，由此必然需要和导致政府相关权力向科层制部门集结，即“政府权力部门化”。
为了完成“中心任务”，各级党委和政府（部门）必然会动用体制内外的资源去完成“中心任务”。当然，作为最基层的乡（镇）党委和政府在“目标责任制”和“一票否决制”的约束下也必然如此。那么，县直科层制部门作为乡（镇）同级单位，是如何将“政府权力部门化”和向乡（镇）转移“主体责任”的？如为了加强县域环境保护和治理，县委、县政府会成立县环境保护委员会（县长担任主任），牵头单位是县环保局。县环保局通常以县环保委（党委和政府）的名义下发文件的方式，将其协调机构的权责上升为某种意义上的决策机构的权责。如果环境保护成为“中心任务”，那么，县环保局通常就会以县环境保护委员会的名义向乡（镇）转移压力和主体责任。在现实中，县环保局通常以人员少和地方联系少为由向平级的乡（镇）转移压力和主体责任。显然，乡（镇）必须承接并动用资源去完成上级党委交办的“中心任务”。更严重的是，如果各科层制部门能够通过这种方式将其日常的一般性业务工作或行政工作“中心任务化”，并以党委的名义下发，那么，乡（镇）必然要承接更多的任务，以及承担更大的主体责任5。
可见，组织内部的任务、命令和规则与组织中的工作机制（各级党委和政府的专项委员会或专项领导小组）相互嵌套在一起，从而有助于推进“中心任务”的完成。但在县级及以下的基层组织中，一些牵头部门（如上文中的环保局）利用组织工作中的这种重要的推进方式，实现了部门利益的最大化，即利益部门化和主体责任下移。其之所以能够如此，是因为相比于县级及县级以上组织，县级及县级以下组织，尤其是乡（镇）基层组织没有明确的权责利的边界，从而导致在组织和制度设计上为相关科层制部门实现其利益最大化留下了组织和制度空隙，这就是基层组织中的条块矛盾，也是造成“上面千条线，下面一根针”的主要原因。
其次，2004年以来的乡镇综合体制改革撤销、合并了相关站（所），使乡（镇）原有的一些事业单位的职能被转移到了县直行政主管部门，即通过科层制部门在乡（镇）派驻机构承担完成（见图3）。每个主管部门都认为自己的事情重要，在各种检查接连不断的情况下，乡（镇）基层工作人员疲于应付。再者，因为派驻机构的人员和经费都由县直主管部门统一管理，所以，很多时候乡（镇）要作为协调机构存在，这不仅增加了乡（镇）的组织协调成本，而且增加了其治理成本。在某些领域，乡（镇）作为基层治理主体“有名无实”，却要承担治理责任。
图3 乡（镇）与科层制部门及其派驻机构
具体而言，乡镇综合体制改革前“上面千条线，下面千根针”的“条块分割”矛盾，在乡镇综合体制改革后虽得到了很大缓解，但又被推向了另一极，其表现为一些治理问题难以找到相对应的“条条”。例如，在市场化服务不到位的情况下，相关公共物品和服务缺乏有效供给，从而带来治理问题。显然，“条”“块”间非此即彼的组织改革既无益于解决问题，又会带来新的治理问题。“头痛医头、脚痛医脚”的症结便在于此。乡（镇）的“块块”与科层制的“条条”越来越难打交道。对乡（镇）而言，机构调整后事务繁多，既要完成上级安排的任务，又要满足群众日益增长的治理需求。
（三）乡（镇）与村：问题与困境
乡（镇）和村之间的关系，包括乡（镇）党委和村级党组织之间的关系；乡（镇）政府和村级行政之间的关系，即乡（镇）党委和政府、村两委（支委和村委）之间的关系。从组织作为层级秩序的角度看，首先，各级党委和政府之间是领导和被领导的关系；其次，各级党组织之间是领导和被领导的关系；再次，各级政府之间亦是领导和被领导的关系；最后，党的地方各级委员会是党的地方一级组织，在本地区发挥着领导核心作用，对本地区各方面工作实行全面领导。乡（镇）党委领导乡（镇）政府、村支委和村民委员会，后三者处于被领导地位；乡（镇）政府领导村民委员会，村民委员会处于被领导的地位；村支委领导村民委员会，村民委员会处于被领导地位（见图4）。
图4 乡（镇）和村之间的关系
然而，相对于乡（镇）及以上层级党委和政府而言，乡（镇）党委和政府与村两委（村支委和村民委员会）之间的领导和被领导关系较弱。原因在于，这种领导和被领导关系具有组织内部和现实运作的双重困境。如图4所示，首先，作为党在基层的一级组织，村支委及党员具有乡土性和草根性的典型特征。因此，组织内部正式的激励和管理效能对于它们效果较弱。其次，村民委员会作为一项基本的正式制度安排从一开始便具有了基层行政管理的职能6。党和政府通过相关法律法规赋予村民委员会的任务和职能多达数十项。然而，《中华人民共和国村民委员会组织法（修订）》（以下简称《村组法》）第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”由此可见，尽管村民委员会具有一定的行政职能，但是其与乡（镇）政府之间不存在行政上的被领导和领导关系，即村民自治使乡（镇）不具有对村民委员会的行政领导权。再次，尽管《村组法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”但现实中这种领导与被领导的关系受多种因素影响。换言之，村支委的领导在行政村一级单位未必能真正实现，有的村两委（村支委和村民委员会）在村级政治权力中甚至还处于严重的对立和相互斗争状态。
（四）村民自治及其问题
村民自治作为国家在基层农村的一项基本制度安排，是通过《村组法》确立下来的，其功能在于形成国家权力和乡村社会之间的一道防火墙，完善并填补人民公社解体带来的组织和制度的空白。不可否认，村民自治近一二十年来取得的成绩斐然[15]。但是，很多时候村民自治治理效果不佳，有时甚至出现治理失灵的情况。
更为严重的是，在乡村文化和权力网络中，有人利用村民自治控制乡村权力，从而分食乡村利益。可见，村民自治有可能成为少数人攫取权力和利益的途径和管道。例如，有些乡村黑恶势力利用村民自治制度，占据乡村政治中的主导地位，并形成以他们为中心的“网络化分利秩序”。基层组织的黑恶化倾向不仅直接影响了党和政府在村民心中的形象，削弱了乡村群众对党和政府的认同，而且还使以“政党下乡”和“政权下乡”为特征的乡村现代化的推进受到极大影响。事实上，乡村现代化必然要求国家实现对农村社会的有效控制，在没有一个可靠的村级助手的情况下，在急速变迁的社会中，要让乡镇行政放弃对村民委员会的领导，实在是一个不明智的想法[16]。因此，必须积极探索村民自治的有效实现形式[17]。
（五）基层组织体系困境
基层组织体系中纵向的和横向的互动关系以及构成这一互动关系的各种规章制度，形成了体系中的组织行为。在层级秩序的组织体系中，各层级组织承担不同的任务，具有不同的行为方式。不同的任务和行为方式，既源于组织架构，又受制于组织设计中的激励和约束机制。从上述分析不难看出，基层组织体系存在以下问题：（1）组织架构存在缺陷；（2）约束和激励机制扭曲与不足；（3）基层组织体系越向基层延伸，约束和激励越弱。
从委托代理的角度看，如果对作为代理人的基层组织缺乏有效的激励和约束，那么不仅会增加组织成本和协调成本，而且还会产生委托—代理问题。作为代理人的基层组织的机会主义思想会使其满足于过去的较低成果，或降低绩效标准，而不是在实现既定治理目标的基础上大胆采取创造性的基层创新行动以进一步地克服难题，追求有效治理。这同时也导致了推诿、消极懈怠、欺瞒欺诈，甚至是腐败等违法违纪行为的出现。因此，如何通过恰当的激励和约束机制、组织内规则，防止或遏制基层组织的机会主义行为，是目前组织振兴的一项核心任务。
三、乡村人才及其问题
每个组织都包含人，由人组织，以完成组织的共同目标为己任。因此，组织是一种有意协调的社会单元，由两个以上的人组成，在一个相对连续的基础上运作，以达到共同的目标[18]。可见，组织就是某种约束条件下——规章和制度等具有某种共同目的的人的集合。组织的问题就是人的问题，组织的问题最终是体现在组织中人的身上，因而基层组织中存在的约束和激励问题实际上是组织中人的激励和约束问题。相反，若组织中人的激励和约束机制缺乏，那必然会导致出现组织问题。当然，其他问题，尤其是组织中人的数量、结构、知识和工作阅历等都是制约和影响组织功能发挥的重要因素。
个人在组织中的行为受多种因素影响。爱国主义可能是当代忠于某一组织的最强烈的非经济动机。许多国家从某一具有强大感召力的意识形态，如民主或共产主义，或者还通过一个共同的宗教、语言或文化来赢得更多的力量和团结[4]12。此外，组织之外的正式制度，如法律法规也发挥着重要的作用。然而，问题的关键仍在于组织内部的约束，尤其是激励机制。结合乡（镇）基层组织和人才特征，可以有效识别出哪些约束和激励机制仍在发挥作用，哪些已不发挥或不能有效地发挥作用。因此，只有对乡（镇）基层人才进行分类，识别其特征，才能发现并精准解决其在组织中的激励困境。
（一）乡（镇）干部：分类与特征
从组织架构和人员组成看，乡（镇）基层干部队伍大致可分为五个层级：第一层是领导班子成员，即乡（镇）党委书记、乡（镇）长、乡（镇）党委副书记等；第二层是副乡（镇）长、人大副主任等乡（镇）干部；第三层是“四小长”（校长、站长、院长、所长）等工作人员；第四层是年轻的大学生和其他刚参加工作的工作人员；第五层是村干部，尤其是村支书和村主任。从基层干部的组成来看，除了村干部外，乡（镇）干部层级分布呈现“中间大，两头小”的特征。每个层级的干部在基层组织中都有着不同且可识别的基本特征，因而有着相对不同的经济和政治诉求。这些决定了他们在乡村治理中的地位和作用，以及他们所面临的不同约束和激励机制（见表1）。
（二）乡（镇）干部：两个突出问题
首先，如表1所示，中间层的第一层，即副乡（镇）长、人大副主任等是乡村工作的中心力量。与领导班子成员相比，这一层级乡（镇）干部的人生境界、心胸、素质相对不高，他们更追求物质利益和生活待遇，生活比较世俗，大多数生活在自己的圈子里。他们大多数是本地人，由于各方面原因，这一层级干部中的一些人经常抱怨，而且随时可能撂挑子。因为大多数乡村问题都是由他们处理的，所以，必须较好地激发他们的工作积极性。然而，目前调动他们工作积极性的手段较少7。
表1 乡（镇）干部层级分类及特征
其次，如表1所示，中间层的第二层，即处于双重管理下的校长、站长、院长、所长等在乡村治理中具有极其重要的作用。例如，派出所在乡（镇）综治维稳工作中具有重要地位和作用。然而，如何让他们较好地发挥作用却是目前乡（镇）面临的一个棘手问题。从基本特征看，由于他们活动的圈子——地方性的熟人圈子较大，所以，这一层级对于处理打架斗殴等问题具有明显的优势。此外，尽管乡（镇）对其具有管理权限，但是其人事权、财务权都被上级行政主管部门掌握。如上文所言，这种组织制度安排可能会造成一系列治理问题，甚至是治理难题。很多时候，“四小长”只认乡（镇）党委书记和乡（镇）长8，而乡（镇）党委副书记和副乡（镇）长与“四小长”虽有上下级关系，如一个正科级乡（镇）党委副书记与派出所所长之间虽有组织上的领导关系，有管理权，可以直接下达工作任务，但由于没有业务关系等原因，这一组织中上下级关系缺乏刚性约束，因此，有时乡（镇）党委副书记或副乡（镇）长下达的工作任务会被推诿，进而影响领导权威。所以，乡（镇）党委副书记或副乡（镇）长这一层级的干部下达任务给派出所所长时，通常需要调动自身的资源，而不是通过组织内的上下级关系来解决问题9。
乡（镇）对这一层级干部的管理较弱，难于直接领导。与乡（镇）领导班子成员相比，这一层级的干部素质不高，理想信念较弱。但他们官职小、权力大，“四小长”中管财务的相对较强势。例如，财政所所长、派出所所长、卫生院院长（机构大且有医疗资源），较容易出现小官大贪，而且在基层容易形成“权威”。若这些部门出问题，或者这些部门处理问题不力，乡（镇）还要承担主体责任。因此，如何化解管事、不管钱和人的矛盾，如何将财权、人事权、事权合理优化匹配是乡（镇）基层面临的一个突出问题。
（三）乡（镇）干部：激励困境
如何让人才在乡村“下得去、待得住、干得好、流得动”，是基层组织振兴和人才振兴的关键。而这一关键的核心还是组织的激励和约束问题，即解决好乡（镇）干部的动力问题。第一，政治晋升渠道不畅通。对于那些具有政治信念、政治理想，想通过服务乡村群众实现其个人理想和价值，而且具有较强工作和业务能力的乡（镇）干部（尤其是领导班子成员），仍缺乏保障其顺利晋升的体制机制，即“流不动”的问题仍然存在。第二，经济和福利激励不足。乡（镇）干部工资福利增长的政策落实不到位，无法解决长期以来乡（镇）激励扭曲的问题。无论是从家庭生活、工作任务和工作环境，还是从理想价值实现的角度，一个与基层工作人员的工作、生活、价值理想以及和其所承担的责任相匹配的工资福利都是相对缺乏的10。第三，精神激励不足。基层工作人员事务繁忙，承担责任大，且缺乏一个相对较好且轻松的工作环境，也缺乏制度化、常态化的激励体制机制。第四，基层缺乏较好的行政文化。基层在行政上缺乏与企业文化相类似的行政文化。好的行政文化虽看不见、摸不着，但可以凝聚人心、发挥正能量，从而激发基层工作人员的积极性和创造性。第五，对工作之外的学习研究不足。基层工作人员既要做好工作，也要有工作之外的追求，要合理利用业余时间参与思想文化研究。如果能处理好工作和工作之外的追求的关系，就能在一定程度上提高思想文化素养和工作能力。但问题在于，乡（镇）缺乏较好的基础设施，如图书馆和期刊阅览室不足等。
（四）乡（镇）基层的其他工作人员
除了乡（镇）干部队伍外，乡村教师、乡（镇）卫生院工作人员及村医等基层人才在乡村治理中也同样发挥着重要作用。然而，福利待遇和工作环境不理想等多方面原因，导致了“下得去、待得住、干得好”的基层人才数量不足，而且整体素质不高。具体而言，乡（镇）基层其他工作人员除知识水平、业务能力整体不足外，还面临着严重的人才流失、年龄结构不合理及“青黄不接”等重要问题。尽管党和国家一直在着力解决这些问题，但迄今为止，这些问题尚未得到有效解决，反而在一些地区更加严重11。
四、结论和政策建议
乡村振兴要求建立一个既能从制度上加强党和国家与农民之间的联系，又能应付乡村复杂事务的基层组织。在基层组织中，只有存在有效的约束和激励机制，才能使乡（镇）基层挑起两头——党和国家、农民。目前，乡（镇）基层组织中仍然存在一系列亟待解决的问题：（1）组织架构存在缺陷；（2）约束和激励机制扭曲与不足，尤其是权责利配置失衡；（3）组织中约束和激励机制存在向下减弱的倾向。
乡村振兴主要依靠基层干部和人才队伍。乡村振兴的关键在于发挥人才队伍的能动性、积极性和创造性。目前，基层组织中的约束和激励机制明显不足，主要体现在六个方面：（1）流不动，即政治晋升渠道不畅通；（2）经济和福利激励明显不足，甚至缺失；（3）意识形态感召力弱化；（4）良好的行政文化的缺失、工作环境较差；（5）工作缺乏外部的包容性；（6）激励和学习机制不完善或缺失。组织中存在的上述问题会导致委托—代理问题，代理人容易偏离委托人的目标。在乡村振兴中表现为基层干部和人才队伍工作积极性差，对工作推诿了事，也表现为人才严重不足、结构不合理和“青黄不接”。
实施乡村振兴战略必须重塑一个完善灵活且强有力的基层组织，必须加强基层人才队伍建设。针对基层组织和人才队伍建设中存在的问题，提出如下建议。
（一）组织设计和架构方面
第一，加快建立和完善乡（镇）一级“责任清单”和“权利清单”制度，从制度上防止县直部门以县委、县政府名义将“政府权力部门化”和“主体责任下移”，实现乡（镇）一级权责利的合理优化匹配。第二，着力加强对乡（镇）干部的监督管理。加大对基层尤其是对官小权大的干部群体的反腐倡廉力度。第三，梳理乡（镇）与县直部门的延伸和派驻机构的关系（双重管理关系），强化乡（镇）对这些部门的管理权限和建议权能，防止这些部门以垂直管理为名推诿工作，杜绝在基层形成“独立王国”。
（二）组织激励机制方面
第一，构建和完善乡（镇）干部政治升迁的合理体制机制。第二，给予乡（镇）工作人员相应的经济福利激励，建立健全乡（镇）工作人员动态调整的工资福利增长机制。第三，适当减轻乡（镇）工作人员的压力，为其营造较好的工作环境。第四，建立健全激励基层公务员学习研究的体制机制，让真正有想法、有能力、有需求的乡（镇）工作人员结合自身乡村工作实践进行相关研究。第五，建立和形成好的行政文化，发挥正能量，凝聚人心，激发乡（镇）工作人员的积极性和创造性。
（三）其他方面的政策倾斜和支持
第一，提高福利待遇和降低人才引进门槛，加大乡（镇）基层各领域的人才引进力度，切实解决乡（镇）基层工作人员业务能力相对不强、结构不合理和“青黄不接”的问题。第二，加强对乡（镇）基层工作人员的常态化、制度化培训，尤其是业务能力和网络信息技术等方面的培训。
作者简介： 杨成林 (1981—) , 男, 辽宁锦州人, 华中科技大学马克思主义学院、华中科技大学国家治理研究院副教授, 博士, 硕士生导师;; 何自力 (1957—) , 男, 宁夏银川人, 南开大学经济学院教授, 博士生导师。
来源：改革与战略2019年05期
