即将到来的6月25日是第32个全国土地日，今年的主题是“节约集约用地 严守耕地红线”。土地是城市发展的“生命线”，耕地是城市稳定的“压舱石”，作为粤港澳大湾区城市群中土地和自然资源最为丰富的城市之一，惠州深度融深融湾擘画梦想，节约集约高效用地已成各界共识。
近年来，惠州积极抢抓“双区”建设重大历史机遇，深度融深融湾，城市基础建设提速，产业、人口集聚。惠州市自然资源局作为城市自然资源要素保障的部门，积极拥抱机遇，紧紧围绕城市高质量发展的“硬任务”和“软目标”，统筹规划引导，深化土地等自然要素保障，高水平保护高效率利用资源，全面施策助力惠州提质增效发展。
进入“十四五”发展周期关键年，随着生态文明理念的深入人心，惠州土地节约集约高效利用和保护迈入新征程。惠州市自然资源局党组书记、局长袁贵平介绍，该局将深度践行“生态优先、绿色发展”理念，科学规划经营城市土地，优化国土空间开发保护格局，围绕“土地要素跟着项目走”，支持实体经济发展，为城市产业高质量发展、城市品质提升做足自然资源要素保障，为惠州建设更加幸福国内一流城市贡献力量。
规划统筹
完善国土空间规划顶层设计 引领高效利用资源要素
土地是万业之母。惠州作为粤港澳大湾区的重要节点城市，对比周边城市，自然条件优、土地资源广一直以来都是城市扩容提质发展的底气。据市政府公开统计数据，全市11347平方公里土地面积里，山水林田湖海矿各生态资源要素齐聚，城市形成集自然与人文景观于一体，通山达海的自然生态格局。
随着粤港澳大湾区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区建设提速发展，积极融深融湾，拥有着土地空间优势和自然资源禀赋的惠州迎来历史机遇期。
“资源基底很不错，但要实现城市的提质、产业的升级，统筹用好土地，节约集约用地是关键。”惠州市自然资源局相关负责人介绍，惠州丰饶的资源为城市未来勾勒无尽的可能性，“立足当下，严格的土地管控机制指引着我们要高效用地，让土地充分发挥其效能。”
如何让城市资源优势切实转化成发展优势？高站位统筹、高质量规划好城市空间格局，谋划城市资源的节约集约高效利用是题中之义。
回顾城市的发展历程，惠州市自然资源局在这一领域依托新一轮的国土空间规划编制试点工作的实施，正在加速厘清城市资源底数，统筹城市发展策略和路径，擘画城市美好未来。
作为广东省市级国土空间规划编制试点城市，惠州于2019年7月率先启动编制工作，当前已形成1个市级总体规划、4个分区规划、22个专题研究和1个数据库的成果体系。通过对全市全域全要素统筹，构建起由生态发展区、城市发展区和海洋发展区构成的市域“1 1 1”国土空间规划发展格局，有序优化城市片区功能定位，提升中心城区首位度和集聚度，有序搭建好规划顶层设计。
据惠州市自然资源局于去年6月公示的《惠州市国土空间总体规划（2020—2035年）》草案显示，惠州未来的城市发展策略将构建起“主中心—副中心—县城—重点镇—一般镇”五级城镇体系，引导人口和产业要素向中心城区聚集。重点打造“3 7”重点工业园区，引导产业入园区，发展要素向园区集聚发展，助推产业的提质升级，土地高效集约利用。
“新一轮国土空间规划的编制意味着城市规划顶层管控体系的搭建，科学谋划全市国土空间规划格局，统筹划定‘三区三线’，真正地实现城市发展进程中的规划统筹和引领，让城市建设和产业发展集聚发展，有轻重缓急，成体系，有重点。”惠州市自然资源局国土空间规划科副科长朱健华介绍，按照城市的既定目标和策略，科学划定控制线，布指标规模，统筹引领城市各要素高质量发展。
朱健华介绍，在去年惠州新材料产业园9113亩调整方案中，该局通过创新制度规范，积极指导县区用好用足剩余建设用地规模，创下省政府批准单次土规修改方案面积最大的记录，通过规划调整将闲置的建设用地规模集中起来，有效支撑产业园区的提质发展。
伴随规划顶层设计的成果初显，城市中微观层面的专项规划、控制性详细规划，以及村庄规划等均在有序地织密城市建设管控体系。与此同时，全域全周期详细规划管理信息系统建设工作也取得了阶段性的进展，通过全面掌握全市规划编制、审批、实施等项目进度，实现全流程覆盖、全周期服务、全方位监管，真正让全市规划管理稳步实现从“看得见”向“管得住”迈进，让资源要素效能得到充分发挥。
用地保障
超七成指标用于工业项目 土地要素引导产业集聚发展
惠州的土地面积是广州的1.5倍，是东莞的近5倍，是深圳的6倍。城市深度融深融湾，土地是最重要的倚仗之一。但对比广、深、莞等城市的产业集群现状，惠州尚处产业蓄力发展周期。
面对“双区”建设的重大历史机遇，做好用地保障，承接好产业项目是惠州高质量发展的关键。当前，随着赣深高铁、广惠高速等省重点攻坚项目取得阶段性进展，新材料产业园、金山新城、埃克森美孚等产业项目及创新平台建设有序推进，惠州市土地资源管理部门已然抓住了高效用地保障的“牛鼻子”。
土地如何实现高效开发？惠州市自然资源局国土空间用途管制科相关负责人直言就是把指标布置下去，管控好，促进项目快速开工建设，投产运行，土地要素切切实实形成产值，发挥社会效能。
“好钢要用在刀刃上，土地要优先供给好的项目，充分发挥土地要素的指引作用，引导优质项目集聚发展。”袁贵平介绍，土地要素既是要素保障，也是城市发展策略最直观的指引，土地要素向工业倾斜，就能有效地引导产业的落地生根，为城市产业的提质发展做足支撑。将用地指标向产业倾斜，好项目应保尽保，全面助力城市产业的提质升级发展。
笔者注意到，在过去几年时间里，该局在以往只审查“组卷合规”基础上，增加“赛场比武”的比选环节，对属于重点工业项目、落户“3 7”园区内、具备开工条件的优先安排用地指标，对商住项目、其他工业项目采取“一事一议”严格用地指标使用。
具体到指标参数上，该局国土空间用途管制科统计数据显示，2021年纳入中韩（惠州）产业园、惠州新材料产业园等“3 7”园区项目指标使用占比66.18%，工业项目占比73.55%。切实引导产业项目向园区聚集并落地发展，真正实现产业园区提质增效发展。
不只是用地指标倾斜保产业发展，该局在用地报批服务流程上也在不断得到优化和精简。通过建立重大项目用地报批联动机制和“3 1”内部跟踪服务机制，创新建立“一个数据库、一张‘作战图’、一份统计表 发一份提醒函”制度，将全年87宗（省以上重点24宗、市级63宗用地报批项目）纳入《重点跟踪服务项目库》进行跟踪服务，将“重点项目作战图”上墙公开并每日统计进展，靠前服务、上门服务和全流程服务保障项目实施落地。
“产业项目有序落户，致力于与城市共发展，无条件做好服务，帮助企业尽快建成投产。若企业通过项目勾地则将被严厉处置。”该局建设用地科相关负责人介绍，随着全市“双处置”工作的推进，该局不断地推进土地批后管理的强化，全面铺开历年来批而未供、供而未用土地摸查和处置工作，加大存量土地处置力度。
数据显示，截至去年底，全市已处置系统内批而未供土地17894亩、系统内闲置土地10366亩，系统外历史批文和闲置土地17715亩，共计完成用地保障40190亩。根据上级自然资源部门确定的新增建设用地指标抽成和使用规则，惠州成为全省仅有的两个完成省抽成任务后仍有指标剩余的地市之一，盘活存量用地，有力地为产业发展拓展空间。
耕地保护
连续21年实现耕地占补平衡 垦造水田面积约1.93万亩
“粮食安全是城市稳定发展的基础，作为粮食生产的命根子，严守耕地红线就是守住城市的‘生命线’。”惠州市自然资源局耕地保护监督科相关负责人介绍，城市融深融湾发展迅速，产业项目建设需求激增，但惠州始终严守耕地红线不动摇，不断落实最严格的耕地保护制度，有序夯实粮食生产和生态基底。
当下正值早稻生长季节，在惠东多祝镇的皇思杨村，近千亩的垦造水田项目里，禾苗一片绿油油，部分早稻抽出稻穗，微风佛过，稻浪阵阵。同样的情景也出现在惠城横沥、博罗杨桥，龙门麻榨等多个镇村，通过垦造水田项目的实施，荒地成了成片连片的农田，村庄面貌迎来大改变。
上述负责人介绍，尽管垦造水田有力地为城市耕地保护形势减压，但在城市高速发展的进程下，赣深高铁、广汕客专、惠霞高速等线性工程，惠州新材料产业园、中科院两大科学装置等产业园区及项目聚集发展，各类建设项目用地需求旺盛，耕地保护难度和压力明显。
耕地保护工作的压力还来自于耕地资源本身的稀缺。据今年3月1日惠州市第三次全国国土调查领导小组办公室、惠州市自然资源局、惠州市统计局联合发布《惠州市第三次全国国土调查主要数据公报》显示，全市耕地总面积137.06万亩，其中水田面积99.15万亩，占比72.34%。结合最新的城市人口普查数据，按604万常住人口数计算，人均耕地面积约0.23亩，尚不足全国平均水平的1/5。
综合来看，惠州耕地质量较好，耕地面积占比不高，人均耕地占有量少，且建设占用需求较多。若关注到城市多台风暴雨等极端天气的影响，对于产业和人口持续增长的惠州来说，要端稳手中的饭碗，严守耕地红线是唯一的路径。
严守耕地红线不动摇，惠州实施路径清晰。随着各县区耕地保护责任不断被压实，惠州市自然资源局会同市农业农村局、市统计局制定并印发《惠州市耕地保护责任目标考核评分细则》，不断健全全市耕地保护责任目标考核机制。同时不断加强耕地占补平衡规范管理，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升、产能有保障，连续21年实现耕地占补平衡。
耕地保护责任权责被压实的同时，随着垦造水田的大力实施，城市耕地的指标空间也正在得到拓展。自2017年以来，全市当前已实施垦造水田项目66个约1.93万亩，其中：市自行垦造水田项目52个1.31万亩；省建工项目14个0.62万亩。截至年初，全市已如期兑现了垦造水田历史承诺任务6668亩，完成2020年省下达任务4862.4亩，城市新增万亩良田，既有效地支撑城市守牢耕地保护红线、确保粮食安全，也有力地支撑了重大建设项目落实耕地占补平衡。
城市永久基本农田核实整改补足工作也得到了有序推进。通过专门成立永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作专班，确保新一轮空间规划中惠州市永久基本农田主要划在稳定耕地上，保证耕地可长期稳定利用。在重大建设项目占用永久基本农田补划工作上，惠州市自然资源局通过主动作为和靠前服务进行对接指导，在守牢永久基本农田控制线的同时，为惠霞高速（1号公路）、新建赣深铁路等项目建设做足支撑。
此外，惠州还将建立起健全的耕地保护动态监管机制，持续地深化耕地保护动态监测监管。进一步加大卫片执法检查的力度、强度、硬度，充分运用好“天上看、地上查、网上管”的土地执法动态监测监管机制，严厉查处整改违法违规用地行为，对新增占用耕地实行“零容忍”，确保耕地总量不再减少，守住耕地红线不动摇，确保将饭碗牢牢端在自己的手中。
【记者】张峰
【图片】王昌辉
【通讯员】陈佛良
【作者】 张峰；王昌辉
【来源】 南方报业传媒集团南方 客户端
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