法治日报全媒体记者 姜东良 梁平妮
“以前只是在电视上见过立法，感觉立法与我们老百姓距离很远。没想到立法还能征求我们老百姓的意见。”“咱庄稼人也能对政府制定文件提出建议了，党的政策真是越来越好啦。”在山东省济宁市嘉祥县大张楼镇，当地老百姓在参与镇政府汇集民智开展的规范性文件审核工作后赞不绝口。
作为济宁市规范性文件合法性审核联系单位，大张楼镇政府创新探索出一套从提报意见到研讨、研判、征求意见再到研究定审的合法性审核闭环系统，让合法性审核征求民意有章可循，让各项决策符合最广泛的民生诉求。截至目前，大张楼镇共接上级《济宁市医疗纠纷预防和处理办法》《济宁市人民政府办公室关于优化建筑业营商环境促进企业创新发展的十条意见》《济宁市老旧小区改造实施方案》等规范性文件草案6份，全部广泛征求了群众意见。
“近年来，济宁市在健全规范性文件合法性审核机制上频频发力，创新探索建立‘1 4’规范性文件合法性审核模式，即‘全链条审核机制’和‘立项预评’‘指标量化’‘全面审核’‘动态跟踪’四审工作法，旨在全面提升文件起草和审核质量，持续提升行政规范性文件法治化工作能力和水平，为经济社会发展提供了高质量法治保障。”济宁市司法局局长朱勇志近日接受《法治日报》记者采访时说。
流程再造杜绝权力任性
2019年，济宁市在对《支持民营经济高质量发展的意见》草案进行合法性审核时，发现起草部门缺少公平竞争审查环节，不符合送审文件的规范标准，可能有违公平竞争，及时敦促部门完善程序，确保了意见出台后能发挥出应有作用。
“红头文件”是否规范，审核机制发挥着关键作用。济宁市把做实做强做优审核工作作为主攻方向，创新实施全链条审核机制，全流程避免红头文件的任性和奇葩文件的出台。
“我们通过运用‘全链条审核机制’，改变了传统意义上的小审核，构建大审核格局，将合法性审核贯穿立项预评估、部门起草内审、市司法局合法性审核、公文签批印发报备、后评估及清理等全过程，形成闭环式管理，再造合法性审核工作流程。”朱勇志介绍说。
据介绍，“立项预评”是将审核关口前移，组织政府法律顾问团队、公职律师团队、专家学者团队对部门的立项建议提前介入，参与调研，提供专业意见，出具预评估报告；“指标量化”，是建立送审文件的规范标准，明确合法性审核应当报送的7大类材料明细、30项具体指标，特别要求部门自审材料中包含公平竞争审查报告、初步审核意见以及领导班子集体讨论情况；“全面审核”则围绕规范性文件制定和监督标准，组织部门座谈、专家论证、风险评估，化解分歧，充分发挥规范性文件合法性审核基层联系点作用，广泛听取企业、行业协会、商会等对规范性文件草案的意见建议；“动态跟踪”，就是对文件施行效果进行跟踪调查评价，开展后评估工作，提出保留、修改、废止等意见，动态管理济宁市行政规范性文件，确保现行有效的规范性文件真正服务于经济民生。
注重质效服务社会发展
2019年5月29日，邹城市政府办公室出台《邹城市职工长期护理保险实施细则（试行）》。原送审稿规定：“定点长护机构提供居家护理服务，服务路径里程一般不超过5公里；超过5公里的，经护理机构与参保人员协商一致，可对超出服务路径里程适当加收服务费”。该制度设计属超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项，违反了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定。对此，邹城市司法局建议删除该款内容，确保了文件的合法合规性。
据了解，邹城市积极打造合法性审核机制，助推政府重大行政决策、规范性文件合法、有效。该市制定《关于打造“如影随形”重大行政决策合法性审核品牌推进法治政府建设的实施方案》，凡是重大行政决策、规范性文件，须起草部门法制机构先行审核后，再报司法局进行“二次”审核。邹城市政府各部门、各镇人民政府及街道办事处制发的行政决策、行政文件，必须由本单位审核机构进行审核后才能发文，确保行政决策“零差错”。
邹城市的“如影随形”审核机制正是济宁市保障规范性文件质效的具体体现。济宁市围绕服务全市经济社会发展大局，坚持“管用、实用、好用”原则，注重与制定文件所依据的法律法规相一致，与地方经济社会发展重点任务相结合，与文件施行效能相统一，与审核管理信息化相承接，全面提高文件质量和效能。
提升法治政府建设水平
记者在采访中了解到，济宁市还在山东省内首创了“白皮书制度”，白皮书主要收录了上年度规范性文件合法性审核方面的新政策、新要求，对合法性审核的新情况进行详细解读。白皮书重点围绕规范性文件制定的各个环节，对起草部门提出了明确具体要求，为其起草、制定和发布规范性文件提供指导性意见。白皮书对各部门起草、备案规范性文件过程中曾经出现的问题进行整理公布，直指文件制发工作中的短板。
2019年，济宁市共审查政府规范性文件16件、重大行政决策6件、一般性文件489件、政府合同52件；向省政府和市人大各报备规范性文件16件；审查县（市、区）政府报备的规范性文件50件、市政府部门报备的规范性文件17件；清理规范性文件106件。
2020年7月31日，“济宁市健全规范性文件合法性审核机制”入选首批“全国法治政府建设示范项目”。
“通过再造规范性文件合法性审核工作流程，前移立项审核关口，量化审核指标，健全审核机制，做好后评估，确保了文件起草和审核质量，有效促进了行政机关法治化、规范化建设，推动了法治政府建设水平全面提升。”朱勇志说。
记者手记：
“红头文件”任性、质量不高等问题备受诟病，乱发文、奇葩文件出台的乱象也常见诸于网络。如何避免这些问题或者乱象？济宁在健全规范性文件合法性审核机制上作出了积极探索。
在济宁市，各地在规范性文件合法性审核工作上也作出探索，如微山县创新实施“3 2 6”评估模式，即运用专题研讨、专家论证、公众参与的评估方式和问卷调查、图表分析的评估方法，对文件的合法性、合理性、协调性、可操作性、效益性、技术性等6个方面进行综合分析评估，确保文件的实施效果；金乡县则构建起“司法所工作人员 法律顾问 镇街骨干”合法性审核团队，重点围绕镇街规范性文件、重大行政决策、以政府名义签订的各类合同协议等，进行合法性审核。
来源：法治日报
编辑：渠洋 李金凤
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