↑国家公园研究院院长唐小平
红星新闻记者丨任江波 摄影记者丨缪睿哲
责编丨邓旆光 编辑丨杨程
建立国家公园体制，是以同志为核心的党中央站在实现中华民族永续发展的战略高度作出的重大决策。
2021年10月12日，国家主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上指出，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。
第一批国家公园的正式设立，标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设取得突破性进展。如今，距离首批国家公园的设立已近一周年时间。相较于国外150多年国家公园的历史，中国建立国家公园体制提出的比较晚，在吸收国际上国家公园建设的经验和教训基础上，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念，着力打造世界最大的国家公园体系。
国家公园研究院院长唐小平，从2013年开始便投入到国家公园体制建设的工作中。国务院机构改革后，受中央委托，2019年6月由林草局牵头编制的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》正式发布，唐小平院长作为执笔人起草了指导意见。
唐小平院长表示，把生态保护放在第一位，这是中国国家公园建设的一个最根本的特点。我国国家公园强调的是整个生态系统和整个生态过程的完整性保护，它要求对山水林田湖草进行系统化、一体化的保护。这与以前的自然保护区强调保护主要保护对象是完全不同的。
“国家鼓励和支持各省按照《国家公园空间布局方案》创建国家公园。目前，已经有十几个国家公园都批复了创建方案，包括秦岭、黄河口、若尔盖、羌塘、珠峰、卡拉麦里、昆仑山、梵净山等。后续将按照成熟一个设立一个的原则，重点在青藏高原、黄河流域和长江流域等生态保护关键区域优先进行设立。”
在首批国家公园设立近一周年之际，红星新闻专访国家公园研究院院长唐小平。
↑2022年5月23日，武夷山国家公园，云雾中的桐木关
严格生态保护
聘用生态管护员5万人
处置矿权及水电站
红星新闻：日前，国家林草局组织召开了第一批国家公园总体规划编制工作推进会。会上提到，由国家公园研究院组织专业团队深入第一批国家公园蹲点调研，尽快完成总体规划编制及优化完善工作。能否介绍下相关情况？目前国家公园还有哪些最新进展？
唐小平：国家公园总体规划，是国家公园建设、保护和管理的最基础性工作。按照国务院批复的第一批国家公园设立方案，我们首先要完成每个国家公园总体规划的编制工作。
总体规划突出国家公园生态保护第一、国家代表性和全民公益性的三大理念。围绕每个国家公园核心价值的完整性、原真性保护，要做到国家公园内生态保护、绿色发展和民生改善相统一，按照这个要求，去具体落实每个国家公园的管理目标、主要任务和重点项目。
国家林草局委托国家公园研究院，组织专业的技术团队，指导每个国家公园开展总体规划编制工作。现在编制团队已完成在各个国家公园现地调查、蹲点工作，并对原有方案进行了完善，形成了征求意见稿，力争尽快印发。
红星新闻：距离第一批国家公园成立即将迎来一周年，国家林草局在这一年重点做了哪些工作？
唐小平：第一批五个国家公园设立以来，国家林草局作为主管部门，做了大量的工作，主要在以下几个方面。
一是采取多项措施积极推进五个国家公园高质量建设。我们强调生态系统的严格保护，比如三江源国家公园，把长江正源、黄河正源全部纳入到国家公园实行完整保护后，强化了这些新纳入进来区域的保护管理工作。比如东北虎豹国家公园，要畅通中俄两国边境线上的野生动物迁徙通道，在国家公园范围里面撤掉了900多公里长的铁丝网，从而打通了野生动物的迁徙廊道。我们还做了一些基础设施的建设，包括监测平台、野外研究基地、访客服务设施建设等，有效提升了国家公园的保护水平和服务能力。
↑2022年6月19日，三江源国家公园黄河源区。
二是围绕规划建设世界最大的国家公园体系。自2018年起由国家林草局牵头，中国科学院等几个团队配合，研究国家公园空间布局方案。空间布局今后将作为国家公园发展的一个总体规划和依据，明确了国家公园建在哪些地方，建设多少个国家公园。布局方案现在已经报到国务院，即将批复。
三是国家公园相关的法制建设。国家公园的建设管理必须要有法可依，现在这部分工作相对来说比较滞后。所以在第一批国家公园公布以后，国家林草局牵头专门起草出台了《国家公园管理的暂行办法》，作为过渡期管理和建设的主要法律依据。目前正在推动国家公园立法的进程，现已完成了国家公园法的草案并公开征求意见，我想不久的将来就会和大家见面。
四是推出民生改善项目。比如在体制试点期间，在三江源国家公园推出的“一户一岗”经验取得广泛好评。在五个国家公园推广生态管护员的经验，目前五个国家公园正式聘用的生态管护员接近5万个，对5万个家庭单位起到了民生保障的作用，使大家能在生态保护中受益。
↑2022年7月17日，东北虎豹国家公园，长春市东北虎园。一只正在晒太阳的东北虎。
红星新闻：如何评价第一批五大国家公园在这一年中的表现？有哪些好的做法？发现了哪些问题？
唐小平：应该说这一年五个国家公园建设管理的过程中，形成了很多好的做法。比如在东北虎豹国家公园的野生动物的肇事补偿，以前地方财政要承担一半的费用，通过这一年的努力，改为全部由中央财政来承担，这一年，中央财政拿出700多万元给野生动物肇事行为损失进行了补偿。并且加快了野生动物肇事补偿案件认定速度。
再比如大熊猫国家公园，由于其历史遗留问题比较多，公园范围内有上百个矿权及小水电在国家公园设立之前已经存在。我们面临着怎么处置的问题，尤其是四川，工作量很大，任务很艰巨。四川省委省政府想了很多办法，拿出了方案并进行了处置。每个国家公园，在问题处置方面都做了大量的工作。
↑大熊猫国家公园卧龙自然保护区，大熊猫珍珍和它的两个宝宝在草地上玩耍
创新国家公园管理体制
边建设边探索边完善
红星新闻：2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“建立国家公园体制”，“国家公园”首次出现在中央文件里。能否详细介绍下提出建立国家公园的历史背景？您在其中参与了哪些工作？
唐小平：我们国家首次提出国家公园体制，是在2013年党的十八届三中全会提出要建立国家公园体制战略想法。主要背景是随着我国的工业化、城市化高速发展，在取得了很大成就的同时，也造成了环境的污染和资源的破坏，造成环境资源的约束趋紧，影响了整个可持续发展的基础。在这种情况下，必须要强化对整个生态系统的保护，夯实中华民族永续发展的生态根基。
原有自然保护区体制存在的问题很多，比如交叉重叠、多头管理、碎片化保护的问题，并且当时的保护地体系也解决不了资源环境趋紧的问题，所以中央提出要对现有保护领域进行一次彻底的改革。
建立国家公园体制，可以把我们最需要保护的地方全部保护下来，实行严格保护，给子孙后代留下珍贵的自然资源资产。所以从2013年开始，党中央提出了建立国家公园体制的设想。此后我们探索开展国家公园体制试点，直到2021年国家公园10个体制试点区通过验收，并正式设立了第一批5个国家公园。
我本人非常荣幸，从2013年开始就投入到国家公园体制的建设并全程参与了这项工作。最初牵头参与大熊猫、东北虎豹、祁连山国家公园体制试点，总体方案、试点期的总体规划编制等工作。2019年，受中央委托，由国家林草局牵头起草《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，我作为执笔人，很荣幸地参与了指导意见的起草工作。后来，也参与了国家公园相关标准的编制，包括设立方案、总体规划、监测规范、考核评价规范等等。
↑2022年7月17日，东北虎豹国家公园，长春市东北虎园。一只正在散步的东北虎。
红星新闻：建立国家公园，是在对我国60多年的自然保护历史进行全面总结的基础上，借鉴国家公园建设的国际经验，建立既尊重自然规律又符合中国国情的自然生态系统保护新体制、新模式。没有现成模式、没有成熟经验，您认为我国国家公园体制的特色是什么？
唐小平：中国建立国家公园体制提出的比较晚，实际上国家公园在国外有150多年的历史。应该说我国的国家公园体制建设吸收了国际上国家公园建设的很多成功经验，同时也吸取了一些经验教训。中国的国家公园和国际上比较主要有两个突出的特点。
第一个特点是更加强调生态保护。生态保护第一作为中国国家公园建设的一个根本理念，主要就是为了防止在国家公园建设中走弯路。因为从国际上国家公园发展历程来看，最初国家公园主要是作为旅游开发的区域，保护这一块还不够。所以国外很多国家公园在建设初期，都因为旅游开发和基础设施建设使得自然资源受到了一些破坏，对整个景观造成了很大的影响。我们主要吸取这方面的教训，把生态保护放在第一位，这是中国国家公园建设的一个最根本的特点。
第二个特点是考虑到中国的国情。我们是一个人口众多，开发历史悠久的社会形态，要找一个无人区建国家公园几乎是不可能的。所以建立国家公园最大的问题就是解决人和自然关系的问题。应该构建一个人与自然和谐相处的国家公园的保护模式，把生态保护、绿色发展和民生改善相统一，作为我们国家公园建设的标志和特点。
↑2022年5月21日，武夷山国家公园，天游峰下的九曲溪
红星新闻：我国从1956年设立第一个自然保护区开始，经过60多年努力，已建立各级各类自然保护地超过1万个，在保护生物多样性、改善生态环境和维护生态安全方面发挥了重要作用。但在管理上，一直存在交叉重叠、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。2018年，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，负责统一监督管理国家公园等各类自然保护地。您如何评价国家公园管理体制的创新？实践中是否还存在问题？
唐小平：国家公园体制与过去的自然保护区的不同之处，首先还是体制问题。国家公园强调的是对自然资源资产实行统一管理，而我们以前的保护区纯粹是对区域的一个管护。所以国家公园建设管理，首先是国家层面的顶层设计，从自然资源资产管理进行入手，把全民所有的自然资源资产由中央政府直接管理，或者委托省级政府管理，建立国家公园管理机构，代行全民所有自然资源资产所有人的职责，这是一个根本性的转变。从以前的一个看护、管护人，转变为资产管理人。这和保护区是完全不一样的。
同时，国家公园强调的是对整个生态系统和整个生态过程的完整性保护，它要求对山水林田湖草进行系统化、一体化的保护。这与以前的自然保护区强调针对主要保护对象的保护是有区别的。
↑海南热带雨林国家公园五指山片区黄昏时的景象 图据IC photo
建立新型的国家公园体制，主要就是解决全民所有自然资源资产统一管理的问题，这也是时代发展的趋势。从国际上看，自然资源最早承担产业发展的职能，所以产业发展时期，都分散在不同部门进行管理。当它的产业属性慢慢弱化，生态属性增强以后，就不能分散在各个部门，而要统一管理。
2018年机构改革把以前分散在各个部门管理的自然资源，统一由自然资源部进行管理，行使全民所有自然资源资产的职责，也行使国土空间用途管制的职责，而国家公园，正是这两个统一形式的重要代表。
↑2022年6月19日，三江源国家公园黄河源区。黄河乡，正在涉水过河的狼
当然，这个管理可能涉及到几个关系。比如中央和地方的关系——中央管什么，地方管什么。所以我们第一批国家公园设立时采用了两种模式，其中东北虎豹国家公园由中央政府直接行使自然资源资产的所有权，其他四个国家公园委托省级政府代行自然资源资产的所有权。通过这两种模式的建立，探索中国国家公园体制改革的路径。同时，也进一步理清中央和地方政府的事权。
又比如跨省的国家公园协调机制也是一个问题。委托不同的省级政府代行自然资源资产所有权以后，对跨省的国家公园，要统一标准统一规划，建立统一的国家公园的协调机制。大熊猫国家公园跨了三个省，分省分片区建立国家公园管理机构以外，还应该有一个统一的协调机构，对三个省的片区进行统一规划，统一管理标准，统一协调监督，这样才能成为一个完整的国家公园。可以看到，国家公园管理体制，是边建设、边探索、边进行优化完善。
↑毛冠鹿 大熊猫国家公园唐家河片区供图
鼓励支持各省创建国家公园
重点生态保护区优先
红星新闻：2016年起，我国陆续开展了10个国家公园体制试点。2021年，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。第一批国家公园是如何产生的？
唐小平：第一批五个国家公园能够正式设立，主要有三个方面的原因。首先是这五个公园体制试点做得不错，体制试点里面的方案任务完成比较好，理顺了体制关系，在系统性保护、完整性保护方面较好，优化了边界范围；其次是符合我们国家公园设立标准的要求，特别是从国家代表性这一块儿，五个国家公园的核心价值都具有全球价值。比如三江源国家公园，对大江大河源头的保护功能。大熊猫国家公园，对全球最大的野生大熊猫种群和栖息地的保护，这都得到了全世界的公认，具有全球价值。还有从完整性、原真性、可行性保护的角度，它们都符合我们国家公园设立的标准；第三个方面是国民认同度高。我们建设国家公园，全社会特别是当地社区也都要形成共识。在试点期间，这些国家公园通过宣传教育，普及推广国家公园理念，形成了建立国家公园的共识。
另外一个因素是考虑到地域的代表性，从全国东南西北中，不同方位、不同类型进行了筛选，所以先把这五个国家公园推出来。
↑武夷山国家公园，云雾里的茶园
红星新闻：今年6月，国家公园研究院第一届指导委员会第一次会议在北京召开，会上宣布了第一届指导委员会人员名单，您也担任国家公园研究院联席院长。能否介绍下国家公园研究院的具体工作，发挥哪些作用？
唐小平：国家公园研究院，是由国家林草局和中国科学院联合成立的。它的主要职责有四个方面。一是研究攻关。主要针对国家公园建设管理的一些重大性、整体性、前瞻性的问题，组织科研人员进行研究和攻关；二是咨询职能。特别是政府部门对重大项目规划和设立进行决策的时候，研究院要提供咨询；三是作为国家公园交流的平台。我们通过搭建国家公园论坛、创办国家公园期刊，进行线上线下的合作交流与学术研讨；四是国家公园的文化传播。国家公园研究院下承建了一个文化与艺术设计中心，对国家公园的标识进行设计，日常承担流媒体制作等工作，传播国家公园的文化。
↑海南热带雨林国家公园霸王岭片区 王红强 摄
红星新闻：在此前的采访中，您曾表示，综合考虑我国的生态安全需要、公众的关注度和地方的积极性等因素，下一步重点在青藏高原、黄河流域、长江流域生态功能的重要区域，还有广阔的海域创建国家公园。第二批国家公园目前进展如何？何时公布名单？
唐小平：大家都很关心第二批国家公园什么时候推出，推出哪些国家公园。前面我也提到，目前首先要完成全国的《国家公园空间布局方案》，作为国家公园的发展规划，为今后的国家公园设立提供依据。二是制定国家公园设立的规则，目前《国家公园设立指南》已经由国家林草局联合财政部进行了发布。
同时，我们也鼓励支持各个省按照空间布局方案的要求开展国家公园创建工作。今年已经陆续分三批批复了相关省份报送的国家公园创建方案。已经批复的国家公园创建方案已达到十几个，包括秦岭、黄河口、若尔盖、羌塘、珠峰、卡拉麦里、昆仑山、梵净山等等，他们目前都在创建的过程中。
后面，我们还是按照成熟一个设立一个的原则，只要是已经批复创建的国家公园完成了创建任务，条件成熟后就可以进行设立。重点在青藏高原、黄河流域、长江流域这些生态保护的关键区域会优先进行设立。
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