新《消保条例》已于今年的8月1日付诸实施。在新《消保条例》中，涉及消费者组织的条文共有11条。与原有条例相比较，新增2条，修改6条，保留3条，不仅修订幅度大，而且亮点纷呈，充分体现了新《消保条例》着力加强消费者权益社会保护体系建设的立法追求。贯彻实施新《消保条例》，充分发挥消费者组织的作用，需要我们进一步加深对其中有关内容的理解。
一、关于消保委的性质和地位
新《消保条例》第8条明确：“市、区消费者权益保护委员会（以下统称消保委）是法定的对商品和服务进行社会监督、保护消费者合法权益的公益性组织，行使《中华人民共和国消费者权益保护法》赋予消费者协会的职能。”全面理解该条规定，需要着重把握三点：
一是，消保委是法定组织，而不是须依登记才能设立的社会组织。
一般的社会组织主要分为两种，一种是指为了有效达成某一特定目标，按照一定的宗旨和制度而建立起来的共同活动集体，如政治、经济、军事、文化、教育、科研、艺术等等。其成立具有自发性和非官方性，因而根据成立的目的和发起成员的意愿，无须特别登记，不属于民事主体中的自然人、法人或非法人组织，不能对外独立承担责任。而另一种是指根据法律法规须经民政部门登记方可设立的社会组织，这类社会组织主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位等。而消保委区别于前述一般社会组织，依照《消保法》和《消保条例》设立，无须另行登记，独立履行法律赋予的职责，对外承担责任。因此本次条例修订，突破性地将消保委与其他社会组织区别开来，由公益性社会组织调整为“法定公益性组织”，标志着消保委由原来的职责法定变为机构法定，使消保委的地位和作用得到显著提升，对于全市消费者权益保护工作具有历史性的意义。
二是，消保委是公益性组织，而不是互利性的社会组织。
消保委的服务对象是众多而且不特定的消费者，是从外部对消费者的合法权益进行保护；而不是在团体内部为特定会员提供服务。
三是，消保委是治理型的组织，而不是慈善型的社会组织。
由于消保委承担着若干法定职责，从事的是社会公共事务服务方面的工作，体现着国家和全社会加强对消费者合法权益保护的意志，目的在于保护社会公共利益，所以，消保委是带有公共事务管理职能的治理型组织。
二、关于消保委的三大作用
按照新《消保条例》规定，消保委除了要发挥好社会监督作用以外，还要在推进社会共治中发挥好沟通联系的桥梁纽带作用，在建设国际消费中心城市过程中发挥好保护消费者合法权益的平台作用。这三个方面的作用，以《消保条例》所赋予的动员整合、沟通联系和统筹协调等功能为基础，以消保委的法定职责为依托，以推进上海国际消费中心城市建设为导向，相互联系、相互促进，实际上是对消保委的工作提出了更高的要求，也拓展了新的空间。
进入现代社会，面对日益纷繁庞杂的社会公共事务，政府不可能、也完全没有必要包揽一切、包打天下。而消保委因其法定性、专业性、非营利性、公益性和独立性等特质，在社会治理体系中正扮演着越来越重要的角色。尤其是像消保委这样带有公共事务管理职能的治理型组织，一直都是维护消费者合法权益的中坚力量。充分发挥消保委的三大作用，有利于加强消费端与产业端的有效衔接，不断优化消费供给的质量；有利于动员和整合社会各方面力量参与治理，共同营造良好的消费环境；也有利于进一步提升消保委在社会保护体系当中的枢纽性地位。
三、关于其他消费者组织
虽然，消法和《消保条例》都规定了消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会组织的权利，但在目前，要依法成立互利性的消费者组织，还是有一定难度的。一方面，要经业务主管部门批准和民政局登记。另一方面，我国消费者的自组织能力还有待于进一步提高。因此，在消保委之外，其他消费者组织目前只能是消费者权益保护基金会。
由消保委牵头，联合一些企业和社会组织依法设立消费者权益保护基金会，不仅是目前发展其他消费者组织的现实选择，而且对于推进消费者权益保护体系和保护能力现代化具有重要意义。基金会的设立，是充分发动社会力量参与消费维权的具体体现，是构建共建共治共享社会治理新格局的生动实践，也是健全消费者权益社会保护体系的重要环节。如果说消费志愿者队伍主要是提供智力资源和知识支持，那么，基金会则补强了消费者权益保护的物质保障，它们将与消保委一起，共同构成比较完善的消费者权益社会保护体系。
四、关于消费民事公益诉讼
惩罚性赔偿制度
新《消保条例》第57条创设性地规定了消费民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。由于惩罚性赔偿是以补偿性赔偿为基础的，所以，有关的问题可以简单地归结为：对于由消保委提起的消费民事公益诉讼，是否可以支持损害赔偿？对此，一直有两种不同的意见。
一种意见认为不宜。
理由在于：一是，缺乏法律依据。根据“最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（法释（2020）20号）”第13条规定，原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。这里的“等"，应作等内而不是等外理解。二是，难以操作。消费民事公益诉讼是为维护众多而且不特定消费者的合法权益而提起的诉讼，其与共同诉讼中的代表人诉讼的最大区别即在于，原告与案件本身并无直接的利害关系。为此，损害数额难以计算，赔偿也就无从谈起了。三是，没有必要。不支持损害赔偿并不意味着不能有效保护消费者的合法权益和制裁经营者的违法行为。一方面，根据“最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释”第286条规定，人民法院受理公益诉讼案件，并不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第122条的规定提起诉讼。另一方面，根据“最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释”第16条规定，已为消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一侵权行为受到损害的消费者提起的诉讼，原告、被告均无需举证证明。消费民事公益诉讼生效裁判认定经营者存在不法行为，因同一侵权行为受到损害的消费者提起的诉讼，原告主张适用的，人民法院可予支持。
另一种意见则认为可以。
理由主要有：一是，于法有据。根据“人民检察院公益诉讼办案规则（检发释字（2021）2号）”第98条规定，人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。针对食品药品安全领域案件，还可以提出要求被告召回并依法处置相关食品药品以及承担相关费用和惩罚性赔偿等诉讼请求。同样是消费民事公益诉讼，既然由人民检察院提起的，可以请求惩罚性赔偿；那么，由消保委提起的，也应该可以。二是，确有必要。虽然，消保委提起消费民事公益诉讼并不影响因同一侵权行为受到损害的消费者提起诉讼，并且，公益诉讼生效裁判所认定的事实还有助于消费者胜诉获赔。但是，在现实生活中，并非所有受到损害的消费者都有意愿或者条件提起诉讼。为此，支持消费民事公益诉讼获得损害赔偿，特别是惩罚性赔偿，有利于制裁和震慑违法经营者，对于维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威等具有重要意义。三是，可以操作。根据“民法典侵权责任篇”第1182条规定，侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失或者侵权人因此获得的利益赔偿;被侵权人因此受到的损失以及侵权人因此获得的利益难以确定，被侵权人和侵权人就赔偿数额协商不一致，向人民法院提起诉讼的，由人民法院根据实际情况确定赔偿数额。可见，赔偿数额计算并不是主要问题。更何况，根据“人民检察院公益诉讼办案规则（检发释字（2021）2号）”有关规定，人民检察院还可以支持适格主体提起民事公益诉讼，包括提供法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证和出席法庭等。
我们同意第二种意见。
特别是新《消保条例》的颁布实施，实际上是为消费民事公益诉讼请求损害赔偿提供了强有力的法律支撑。当然，在实际操作中，消保委宜紧紧依靠人民检察院和行政执法部门的支持，通过查明侵权人的获益来确定赔偿数额。至于获得的赔偿归于何处，放在消费者权益保护基金会，用于消费者权益保护公益事业，无疑是最好的选择。
作者：钟民
上海市消费者权益保护基金会监事长、市政协经济委原专职副主任
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