2019年12月11日，欧委会公布了应对气候变化、推动可持续发展的“欧洲绿色协议”提出到2050年，欧洲将成为全球首个“碳中和”地区，即二氧化碳净排放量降为零。为此，欧盟制定了详细的路线图和政策框架。2020年9月16日，欧洲议会投票赞成从2022年开始将国际航运的温室气体排放纳入欧盟碳排放交易系统(EU-ETS)。这将对国际航运带来多方面的影响，具体表现在对欧盟及其成员产生法律、技术、实践和政治方面的影响，以及对全球航运和国际海事组织(IMO)产生较大的影响。
背景
根据1997年12月签订的《京都议定书》(Kyoto Protocol)要求，从2008 年到2012 年，欧盟在包括二氧化碳在内的6 种温室气体年平均排放量要比1990 年的排放量低8%。为了帮助其成员国履行减排承诺，欧盟制定了EU-ETS，并于2005 年初试运行，2008 年初开始正式运行。
欧盟的EU-ETS系统是全球首家，也是全球最大的GHG气体排放交易系统，包括了所有的欧盟成员国以及冰岛、挪威和列支士顿。发展到目前，已经成为欧盟能效政策的支柱。EU-ETS属于总量交易，在设定污染物排放总量的前提下，参与企业获得一定的排放额度。获得排放额度的企业之间可以通过货币交换的方式相互调剂排放量，实现减少排放量、保护环境的目的。如果企业能够使其实际排放量小于分配到的排放额度, 那么它就可以将剩余的排放权放到排放市场上拍卖,获取利润；反之, 它就必须到市场上购买排放额度, 否则, 将会受到重罚。
EU-ETS尽管还存在这样或那样的问题，但欧盟发现其在控制欧盟区域的温室气体(GHG)排放方面起到了积极的作用，例如：
●初步形成反映排放许可权稀缺性的价格机制；
●为运用总量交易机制解决气候变化问题积累了经验；
●促进了欧盟碳金融产业的发展；
●提升了欧盟在新一轮国际气候谈判中的话语权。
这些成功，极大增强了欧盟实施EU-ETS的信心，也增加了其扩大范围的期望和目标。根据欧盟会2020年公布《修复和为下一代的准备》的文件，国际航运将被纳入EU-ETS，并被视为支持经济复苏的资金来源。应该看到，这一做法与突如其来的新冠疫情(COVID-19)的爆发，直接导致了全球经济的疲弱不无关系。
虽然全球统一行动将更好解决气候变化这一问题，但欧盟认为国际海事组织(IMO)层面的行动相对较慢，而国际航运经济的容量巨大，并且是日益增长的GHG来源。以2015年国际航运排放的GHG为例，其占欧盟整体排放量的13%。因此欧盟需要采取积极行动，将航运纳入EU-ETS，并确立了三步走的措施：
一、实施排放监测、报告和核查系统(MRV)。这一系统已于2014年12月17日宣布通过措施，并规定自2018年起将对停靠欧盟港口的5000GT以上的船舶进行碳排放监测。该系统的实施与IMO的船舶燃油消耗收集系统并行，并且这一数据的收集为后续步骤的实施提供了基础和依据。
二、定义航运减排目标。这是欧盟绿色协议中一部分内容，也是正在推进和计划实施内容，将国际航运纳入EU-ETS系统，从而规范和限制进入欧盟区域船舶的排放行为。
三、实施基于市场的措施(MBM)。这一点欧盟与IMO存在分歧，前者认为MBM是一项中长期的碳减排措施，而后者则认为是一项中期措施。
EU-ETS应用于国际航运的分析
欧盟实施的MRV适用于进、出或在欧盟港口之间航行的5000总吨以上的从事国际贸易的船舶。2020年5月，欧洲议会发布了2018 的MRV年度报告，报告指出2018年在欧洲经济区内适用MRV的船舶的活动共计产生1.38亿吨的二氧化碳排量量，占EU整体排放量的3.7%，占全球航运业排放量的15%。这些数据的获得和后续分析，为EU-ETS扩大到航运业提供了基础和依据，其潜在优势和问题分析如下：
一、EU-ETS应用于国际航运的潜在优势
1、严格排放的强制性
EU-ETS设定了总体排放上限，所有污染排放方需要共同努力达成这个目标。并通过分配每个企业定量的排放额度，附以严厉的排污处罚措施，保证排放企业能够协助达成这一总体目标的实现。并且EU-ETS已经在多个行业成功实施，如能源产业、石油冶炼业、钢铁行业、水泥行业以及造纸业等。经过数年的实施，碳额度分配制度和碳交易平台的有效性已经得到了充分验证。因此，EU-ETS延伸至航运业将进一步推动船舶减排的实施。
2、企业间交易的灵活性
EU-ETS允许行业内和跨行业的碳排放交易，包括允许冲抵，这为政策目标的实现提供了较大的灵活性。由于碳排放额度的价格是由市场决定的，对于某些暂时改造困难的企业而言，通过EU-ETS实现减排或许是最经济的方法。并且，如果和其他碳交易市场能够达成一致意见的前提下，可以跨市场进行交易，进一步提升了灵活度。
3、为新技术创新注入活力
对于碳排放个体而言，为了满足规定的碳减排目标，可以通过资金购买排放额度，也可以采取低碳或者零碳的替代燃料或者采用创新技术降低碳排放。基于经济利益的考虑，为降低其成本，碳排放个体使用有可能转向使用替代燃料或采用创新技术实现减排要求。这一点，为减排创新注入了活力。
二、EU-ETS应用于国际航运的潜在问题
1、削弱IMO的权威性
众所周知，为了应对GHG的影响，IMO开展了一系列的重要工作，如：
●1997议定书的通过，将防止大气污染规则正式写入MARPOL。
●2003年，IMO大会A.963(23)号决议督促MEPC确立和建立国际航运GHG减排机制，并优先开展技术、操作和基于市场的解决方案的评估。
●2011年，IMO通过船舶能效规则。将400GT及以上的国际航行船舶的能效纳入强制管理范畴。
●2015年制定了船舶GHG减排IMO初步战略，并确认MBM作为中期措施之一，获得欧盟成员国的一致支持。
●2018年10月MEPEC 73会议批准了IMO初步战略计划的2023年前后续行动计划。
●2019年5月，MEPC 74 批准了EEDI第三阶段的修正草案，修正草案将第三阶段对某些船舶种类包括集装箱船、气体运输船、普通货船以及LNG船的实施日期由2025年提前到2022年，同时对一些船舶类型提高了EEDI折减率。
IMO的努力旨在实现船舶的绝对减排。欧盟将EU-ETS扩大到国际航运，允许欧盟区域内航运船舶实现碳交易，部分船舶可能通过碳交易而超过IMO标准实施排放，与IMO减排主旨相违背，从而阻碍IMO在船舶绝对减排控制的成效。
此外，欧盟将航空业纳入EU-ETS后，航空业的碳排放不减反增。2018年，欧盟经济区的航空碳排放较之2012年增加了26%。但在相同的时间段内，航运业在IMO规则的规范下，同期GHG排放显著减少。
2、加剧政治紧张的风险
2013年至2015年间，欧盟成员国拍卖了20亿份排放额度，合计收益117亿欧元。总体来看，82%的收益用于成员国的国内行动，而用于国际气候行动的则少于9%。很明显，未来筹集自船舶航运业的资金用于航运减排存在很大的不确定性。
国际上不少观点认为，欧盟将国际航运纳入EU-ETS的举措是增加收入的一种操作，而非致力于国际航运碳减排的行动。特别是欧洲议会在2020年公布的复苏计划中，将航运业作为重要的资金来源。第三世界国家则可能认为这是一种变相的贸易税。
这些疑问和观点存在，在对国际航运实施EU-ETS中，无疑为有关国家关系出现的政治紧张埋下了“地雷”。
3、碳排放价格的不确定性
EU-ETS中交易的碳排放额度，其价格取决于欧盟碳交易市场的供需关系。欧盟EU-ETS中碳额度交易价格受到过剩额度影响，从而导致了相对低廉的价格。某些航运企业，特别在碳排放额度价格较低的情况下，会优先考虑够买额外的排放额度以满足要求，而非投资以提升新船和现有船舶的能效。如此，将直接导致企业投资降低碳排放的意愿降低，不利用长期的低碳经济发展。
并且，船舶购买碳排放额度的收益并不会用于航运业的减排研发。这些都会引发对航运节研发新技术和替代能源的消极影响。
4、相关管理成本的增加
特别对于中小型企业，管理船舶数量不多，较之大型航运企业，这些公司参与碳交易的机会较少，管理成本比例相对较高，竞争劣势明显。
虽然EU-ETS在欧盟成功实施。陆路运输也被公认为欧盟GHG排放的重要来源，但其依旧未能纳入EU-ETS范围。但欧盟考虑到陆路存在众多的中小型企业，纳入EU-ETS增加其管理成本，进而影响消费者。这点与航运其实有类似之处。
5、航运因素的多样性的影响
由于陆运存在复杂性，欧盟EU-ETS并没有将陆路运输纳入，但航运因素的多样性影响不一，以船舶类型为例，就存在集装箱船、气体运输船舶、客船等不同船型；不同的合同关系，如光船租赁合同、航次租赁合同，各种提单形式等；还有来自全球各地的经营人。这些都表明航运是一个复杂而庞大的市场，很难简单恰当地处置，需要政策制定者提供实用方法来解决。
6、碳泄漏风险
由于制度的设计，会存在不同程度的碳泄漏。例如“停靠港”(port of call)的定义，在MRV中指船舶装卸货物或者上下旅客的港口，包括非欧盟港口。该定义试图解决碳泄漏问题，但仍存在泄漏可能。如某船穿越大西洋，选择在非欧盟港口进行部分装卸，再驶往欧盟港口；或者直接全部卸载在靠近欧盟的非欧盟港口，通过驳船转运至欧盟港口；又或者大型油轮只能在港口外进行船船转驳。这些都是目前的MRV中所不能覆盖的。
对于欧盟而言，英国的脱欧行动，对欧盟将国际航运纳入EU-ETS也带来了碳泄漏的可能性。英国一方面地理位置比较关键，航运较为敏感；另一方面，英国的脱欧直接影响到EU-ETS的覆盖港口，这些均会增大欧盟区域内碳泄漏的可能。
思考和建议
地区性行动，由于其覆盖范围的局限性，必然会导致碳泄漏现象的出现。而英国的脱欧决定，让碳泄漏的可能变得更大，从而容易导致欧盟区域外碳排放的绝对增长。同时，该行动还会导致航运市场扭曲，引起地缘政治紧张等。所以，欧盟单方面将国际航运纳入EU-ETS的做法，对全球GHG减排的力度有限，相反在一定程度上削弱了全球减排GHG所做的努力，进而影响到IMO在国际航运业的权威，这一做法并不可取！
就全球航运GHG减排而言，通过IMO统一推动实施应该是最佳选择。笔者从以下三个方面予以说明：
第一个方面是IMO一直在致力开展全球行动，通过实施能效规则等要求成功降低了国际航运的碳排放量。2012年3月在IMO召开的MEPC会议审议了GHG排放工作组会间会提交的关于MBM的建议案，就MBM的优劣势进行分析，强调了在IMO层面上建立MBM的迫切需要。
第二个方面是根据2018年世界银行的分析，认为通过全球协定实施燃油税是最有效的航运碳减排政策。世界银行还认为，只有在全球协定未达成的情况下，地区性措施才可能引入。而全球MBM需要综合考虑较多的因素，如绝对碳减排的概率、实施的难易程度、阻止碳泄漏的概率、筹集资金的效能、对新技术的刺激等等，而其中最关键的一点是碳排放的定价问题。国际货币基金组织和世界银行持有相同的观点，均认为燃油税比较稳定，利于做出规范运输的决定，利于减排技术的长远发展。美国国会预算办公室也认为税收具有很明显的优势，是最有效的刺激减排手段。由此，不难看出GHG减排需要通过全球统一性的燃油税政策，而非地区单方面行动。
第三个方面是2018年欧盟发布的环境排放差距报告(UN Environment Emissions Gap Report 2018，简称UNEP 2018)指出：收税远比EU-ETS的接受程度高。航运，不仅是高度差异化的行业，且具备独一无二的特点，考虑其工作的环境、以及其在全球贸易中所发挥的作用，结合其商业模式等性质，笔者建议由IMO引导制定MBM。如此，将是最直接、最有效的碳减排和避免碳泄漏措施，刺激替代能源和低碳或零碳技术的研发，从而协助全球GHG减排目标的实现，共同遏制气候变化带来的影响。
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