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1950年6月，朝鲜战争爆发。它标志着在美苏全球冷战的格局当中出现了地区性质的热战，美苏之间对立和冲突的激烈程度远远超过了以往任何一次危机。
同时，也进一步向美国政府证明了处于两极势力交汇点的日本战略地位的极端重要性。从此，美国的国家安全保障政策发生了具有深远意义的转折。
在世界范围内，杜鲁门政府仍然将苏联视为主要威胁，将欧洲视为战略重点。但在亚洲，遏制战略的对象则是所谓“亚洲共产主义集团”，包括苏联、中国、北朝鲜。美国政府希望通过缔结对日和约将这一战略构想确定下来。
1、对日媾和与美苏博弈1950年9月8日，杜鲁门总统批准了由国务院、国防部共同起草的NSC60/1文件。
这个文件，成为美国政府公开发表的《对日媾和七原则》的蓝本。
《对日媾和七原则》规定：
对日媾和的当事国必须是“在意见一致的基础上，有意进而缔结条约的一切国家”，“在联合国制定出令人满意的有关对安全保障承担实质性责任的其他规定以前，为了维持日本领土的国际和平与安全保障，日本和美国及其他国家之间继续分担其责任”。
关于领土问题：
“日本：
（甲）承认朝鲜的独立；
（乙）同意由联合国托管北纬29度以南的琉球群岛和包括西之岛在内的小笠原群岛、火山群岛、冲之鸟岛、南鸟岛，而以美国为管理当局；
美国对上述岛屿领域全面行使行政、立法、司法方面的权利。
（丙）接受英国、苏联、中国、美国关于将来所作关于台湾、澎湖群岛、北纬50度以南之库页岛、千岛群岛的地位的决定。
如果在条约生效以后一年以内不能获得决定时，则由联合国大会决定之”。
美国政府对日媾和特使杜勒斯在将《对日媾和七原则》递交苏联政府时声明：
如果苏联参加缔结对日和约，依据和约，日本将把库页岛南部、千岛群岛割让给苏联。即使远东委员会成员国中某国不参加缔结对日和约，美国也要进行对日媾和谈判。在这里，已经清楚地昭示了千岛群岛、库页岛归属问题的发展趋向。
《对日媾和七原则》发表以后，在盟国当中激起强烈的反响。本来，按照《波茨坦会议》的决定，对原轴心国的媾和，首先应该由联合国安理会常任理事国即美国、英国、法国、苏联、中国五国外长按照大国一致的原则来处理。
2、美国为何要制造千岛群岛争端？因此，苏联政府于1950年11月20日向美国提出照会，指责其颠倒准备对日和约的协议程序，要求对日媾和问题首先在五国外长会议上讨论，在对日和约中应明确规定将琉球和小笠原群岛归还日本的同时，明确规定库页岛南部和千岛群岛属于苏联主权管辖。
12月4日，中国外交部长也对美国排斥中国的企图提出警告，强调“中华人民共和国中央人民政府是代表中国人民的唯一合法政府，它必须参加对日和约的准备、拟制与签订”，否则，“中央人民政府一概认为是非法的，因而也是无效的”。
然而，美国政府对此充耳不闻，一意孤行，采取了与日本以及远东委员会各成员国分别谈判对日媾和问题的方针，企图首先取得日本和西欧国家的同意，然后再在按照多数表决原则处理问题的远东委员会上讨论，从而彻底孤立苏联和中国。
1951年1月下旬，杜勒斯赴日与日本政府讨论和约问题。日本政府虽然在战败之初就确定了“对美协调路线”，“不能参与任何稍微削弱和孤立美国的政策”，同意除单独媾和条约以外，另行缔结美日安全保障条约，承认美军驻守日本本土。
但是，在领土问题上，吉田茂首相表示：
“日本准备同意以美国为首的盟国托管琉球和小笠原群岛”，不过希望美国同意确定托管统治的期限，“一旦再无托管统治的必要，应将上述地区归还日本”，“托管期间，日本与美国共同作为托管统治国”。
对此，杜勒斯态度强硬，一口咬定必须将上述地区置于美国的托管统治之下。
对于库页岛和千岛群岛归属问题，吉田茂首相虽然没有发表意见，杜勒斯却有所考虑。
早在此次日本之行以前，东京盟军总司令部政治顾问西保尔德和助理国务卿腊斯克就建议：
“日本国民非常重视对琉球和千岛的处理。社会党、民主党无不反对放弃在历史上和民族关系上看都属于日本的领土。执政的自由党倘若无视这些主张而签订和约，必将陷入灭顶之灾。”
来日以后在同日本民主党、社会党领袖的实际接触过程中，杜勒斯切身感受到了在野党的这种民族主义情绪，肯定了上述建议的正确性。
因此，在对日本领土问题的处理上，采用了软硬兼施的策略，迫使日本全盘接受美国的安排。
所谓“软”者，就是在有关琉球群岛的范围上明确划定界限。在2月5日的会谈中，杜勒斯表示，美国政府原本将琉球群岛与日本本土的分界线划在北纬30度线，现在愿意将琉球群岛与日本本土的分界线划定在北纬29度线。
1951年9月2日，又口头承认了日本对琉球群岛、小笠原群岛的“残存主权”,同意将《旧金山对日条约》第三条所指地域最终归还日本管辖。
所谓“硬”者，就是在库页岛南部、千岛群岛的处理上，摆出一副尊重和信守《雅尔塔协定》的姿态，坚持在和约草案中列入“日本应将库页岛南部及其附属岛屿归还苏联，将千岛群岛割让给苏联”，但不明确划定千岛群岛的范围界限。
3、美国的险恶用心日本方面表示，“同意在苏联参加对日和约的前提下，归还库页岛南部和割让千岛群岛”，如果苏联不参加对日和约，希望删除该条款。
吉田茂政府基本上支持美国的媾和政策，媾和的基本态势也就形成了。
杜勒斯3月23日起草的《对日和约草案》（通称《三月草案》），就是在这种背景下出现的。
《三月草案》对库页岛南部、千岛群岛归属问题的规定，究竟能不能说明杜勒斯准备承认《雅尔塔协定》的有效性呢？
答案应该是否定的。
首先，该草案第十九款规定：
任何国家在签署、批准、加入本条约以前，都不能享有本条约所规定的权利、权利根据和利益。日本的各种权利、权利根据和利益，亦不因为某国不签署、批准、加入本条约而受到减损和侵害。
根据这一项规定，只要苏联不参加缔结对日和约，就不能得到库页岛南部和千岛群岛的领有权。此理甚明，无须赘言。
其次，从杜勒斯本人一再阐释的原则来看，对库页岛南部、千岛群岛归属问题作如此规定，完全是杜勒斯煞费苦心编织的一个外交罗网，背后隐藏着美国不希望给苏联以拒绝签署对日和约口实的险恶用心。
譬如，1952年2月18日杜勒斯在与澳大利亚、新西兰外长会谈时就说：
“如果苏联参加对日媾和，就支持苏联的领土要求，反之就没有必要帮助确定苏联的权利。苏联与日本之间的纠纷并不会给我们带来危险。”
3月21日杜勒斯在与副国务卿腊斯克谈话时也指出：
“如果苏联拒绝条约的规定，我们考虑从和约中完全删除有关库页岛南部和千岛群岛的条款。”
这一点，在4月24日杜勒斯与国民党当局驻美国大使顾维钧的谈话当中得到更加透彻的说明。
杜勒斯说：
“关于千岛群岛和库页岛南部，我方条约草案使用的语言是不准确的，套用了雅尔塔协定的字句。但是，因为我方知道苏联不会参加对日媾和条约，所以不想变更雅尔塔协定的原文，给苏联以拒绝参加对日媾和条约的借口。”
《三月草案》首次使对日媾和问题具备了法律文件的形式。但是，它毕竟只是美国政府单方面的意向，还有待于其他盟国特别是英国的认同。
4、杜勒斯的模糊战略在这一时期，英国的对外政策极其复杂。一方面，大英帝国正在经历解体的过程，在欧洲处于既不能与美国又不能与苏联相匹敌的地位。
另一方面，长期的战争破坏和经济萧条，几乎使英国耗尽了力量。
问题在于，战后，英国政府仍然设想继续追求三个方面的角色：
(1)遍及五洲的殖民帝国和英联邦的中心；(2)作为一个影响欧洲大陆均势的大国；(3)与美国保持特殊关系的大西洋国家。
英国政府也曾许诺公众要进行巨大的社会改革。显然，在现实与理想、外交政策与国内政策之间存在着巨大的矛盾。
这也决定了英国对外政策的“双重”属性：
维持帝国的“帝国意识”与遏制共产主义的“冷战意识”交织在一起。
英国政府在制订对日媾和政策的过程中，总是以维护英国和大英帝国利益为轴心，视大英帝国成员国的动向而确定最后的依归；英国的对日政策在某些方面将追随美国，在某些方面又会与美国背道而驰。
在讨论《三月草案》的过程中，除了中国代表权问题、日本最惠国待遇问题以外，英国基本上赞同美国的立场。
在1951年5月13日美英《五月草案》中这样规定：
“日本将千岛群岛以及日本以前管辖的库页岛南部及其附属岛屿割让给苏联。”
对此提出异议的，恰恰不是英国，反而是杜勒斯本人。
杜勒斯认为，如果按照这一规定，对美国有两个不利之处。一是如果苏联不参加对日媾和，它就不可能获得管辖上述岛屿的主权，仅仅是占领上述岛屿，这样与日本缔结防务协定的美国就有可能卷入日本与苏联的领土纠纷当中去。
二是由于至今尚不能确定苏联最终是否参加对日媾和，如果给予苏联“直接利益”，美国参议院就可能拒绝批准对日和约。
直到这时，杜勒斯才将美国的腹案和盘托出。
1951年6月5日，在美英两国的会谈中，他提议按照“归属未定”的原则处理所有日本应当放弃的领土问题，将有关库页岛南部、千岛群岛的规定与有关台湾、澎湖群岛的条款二者合一，日本放弃对上述岛屿的主权。
至于千岛群岛的范围是否包括齿舞、色丹诸岛，日本声明放弃千岛群岛的主权以后，谁是千岛群岛主权的所有国，则不做明确的规定。
英国内阁会议同意了这一修正，并且将这一点列入6月14日的《六月草案》。后来又列入《八月草案》。
这样，尽管苏联参加了旧金山对日和会，在会议上也一再要求修改上述条款，代之以“日本承认苏联对库页岛南部及其附属岛屿、千岛群岛的完整主权，放弃对上述领土的一切权利、权利根据和要求”，但是，由于有了英国的支持，美国终于如愿以偿。
而苏联孤掌难鸣，最终拒绝签署旧金山对日和约。
这说明，在千岛群岛、库页岛南部归属未定局面的形成过程中，美国是酿成这一重大国际争端的始作俑者。
对于这一点，美国历史学家邓恩所论应当是不错的：
在旧金山对日和约各项条款的形成过程中，“是美国操纵着主导权”，也是“按照美国的条件、手续、内容进行的”。
5、千岛群岛问题与冲绳问题的异同从国际法角度而言，冲绳问题的“托管统治”与千岛群岛、库页岛问题的“归属未定”，是完全不同的两个概念。
前者使《旧金山对日和约》第三条具有很大的伸缩性，给日本留下了将来可以根据国际形势和美日关系的变化，在有关冲绳、小笠原群岛、奄美大岛这些岛屿和日本之间的交通、居民的地位等问题采取满足当地居民要求的现实措施的余地。换言之，它承认了日本对冲绳的“潜在主权”。
后者则使日本能够这样解释：
“在旧金山和约的范围内，决未承认千岛群岛、库页岛南部是苏联的领土，因此，这些地区现在仍然处于苏联的战时占领状态之下”，“将来如果有机会，则应通过国际会议解决”。
从政治角度而言，冲绳问题与千岛群岛问题二者之间又存在着独特的关联性。
对以后的美日关系、日苏关系以及美国亚洲政策的发展都带来相当深远的影响。
1956年，日本与苏联开始谈判恢复正常的国家关系问题。
苏联提出在齿舞、色丹以北和择捉、国后以南划定日苏两国之间的边境线。
日本政府提议：
“希望苏联政府现在就将齿舞、色丹归还日本，当美国政府将冲绳、小笠原群岛归还日本之时，苏联将国后和择捉交还给日本。”
6、美国将冲绳问题与千岛群岛问题挂钩从此，美国政府开始将冲绳问题与千岛群岛问题直接联系起来，以冲绳问题牵制日本在千岛群岛问题上与苏联妥协，阻挠日、苏两国国家关系的正常化。
美国政府的基本策略与当年诱使日本接受《旧金山对日和约》时如出一辙，仍旧是软硬兼施。
一方面，1956年8月19日，国务卿杜勒斯明确向日本重光葵外相表示：
“无论是千岛还是冲绳都是根据投降条件同样处理的，但是，美国在旧金山和约中却同意保留日本对冲绳的潜在主权。同时，根据旧金山对日和约第26条的规定，如果日本向苏联提供有利条件，美国也将向日本要求提供同样的有利条件。”
“这就是说，如果日本承认苏联对千岛的完整主权，美国政府就将决定对冲绳拥有完整的主权。”
另一方面，美国政府原来只是赞成日本政府关于国后和择捉不属于《旧金山对日和约》第二条所指的“千岛群岛”范围以内的立场，1957年5月23日，在向苏联政府递交的照会中则明确声明说：
“在旧金山对日和约等重要文件中所说的千岛群岛，并不意味着包括齿舞、色丹或国后、择捉在内，而且也没有这样的意图。”
苏联政府也迅速改变谈判策略，针锋相对地向日本施加压力。
苏联政府提出：
“在美国军队继续驻守在冲绳的情况下，要求苏联将北方四岛返还给日本是不公正的。”
在这种情况下，反而刺激了冲绳当地的反美情绪。围绕着冲绳土地的征用问题，日本国内各政党、各有关机构开始直接介入冲绳问题。
岸信介政府将修改《美日安保条约》与要求归还冲绳问题联系起来。
在美国国内，国务院对冲绳问题政策的影响日益增强。1960年修改的《美日安全保障条约》，确定了“事前协商制度”，限制了美国对日本本土军事基地的使用权，同时提高了美国对冲绳军事基地的自由使用权。
换言之，美国政府以自由使用冲绳军事基地为前提，接受“事前协商制”。美国政府开始探索对冲绳的新政策。
其最根本的特点，就是开始承认日本政府在冲绳社会经济发展中的作用；开始将归还冲绳和小笠原群岛问题与日本在美国亚洲战略中发挥更加积极作用的问题联系起来。日本经济在池田内阁时期的高速发展，不仅为日本资本扩大向冲绳的投资创造了极其有利的条件，更加重要的是提高了日本在美国亚洲政策中的地位。
以后，美国在越南战争中陷得越深，就越希望日本在亚洲战略中发挥更大的作用。
1968年，美国政府同意返还小笠原群岛的行政管辖权；1971年，美国政府同意归还冲绳的行政管辖权，就是在这种形势下出现的。换言之，冲绳问题的解决，不是在美日对抗的过程中实现的，而是在美日战略同盟关系从不对等逐渐走向对等的条件下完成的。
7、千岛群岛问题的深远影响从日苏关系来看，千岛群岛和库页岛的归属问题成为两国关系正常化过程中最大的历史障碍。战后初期，日本政府的基本目标是期待盟国在缔结和约时返还齿舞和色丹。
当时，吉田茂政府之所以接受美国的政策主张，主要是为了“让各国默认”日本关于领土的立场，“以便为将来的交涉预作张本”。
以后，日本历届政府也都是把《旧金山对日和约》作为国际法依据之一，来要求苏联归还北方四岛的。换言之，日本政府要求“返还北方四岛”的政治主张，乃是东西方冷战的产物。
苏联政府在1945年参加对日作战的条件之一是占领和拥有千岛群岛、库页岛，其最重要的目的又正是出于战略上的考虑和将来对日关系上的安全保障。
所以不仅在旧金山对日和会上要求从法律上将这一点确定下来，而且在旧金山和会以后也拒绝归还千岛群岛，并把这一地区建设成为同以日本横须贺为基地的美国海军第七舰队相抗衡的苏联远东海军和空军基地。
苏联政府在与日本讨论恢复国家关系正常化时在千岛群岛问题上的姿态，表明了根本就没有任何诚意。
战后六十年以来，日苏两国政府为发展双边关系虽然经过多次谈判，但是，每一次谈判无不因为千岛群岛归属问题而陷于僵局。
（正文完）
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